ՀԻՄՆԱՎՈՐՈՒՄ
«ՀԱՆՐԱՅԻՆ ԾԱՌԱՅՈՒԹՅԱՆ ՄԱՍԻՆ» ՀՀ ՕՐԵՆՔՈՒՄ ԼՐԱՑՈՒՄՆԵՐ ԵՎ ՓՈՓՈԽՈՒԹՅՈՒՆՆԵՐ ԿԱՏԱՐԵԼՈՒ ՄԱՍԻՆ, «ՀԱՅԱՍՏԱՆԻ ՀԱՆՐԱՊԵՏՈՒԹՅԱՆ ԸՆՏՐԱԿԱՆ ՕՐԵՆՍԳԻՐՔ» ՀԱՅԱՍՏԱՆԻ ՀԱՆՐԱՊԵՏՈՒԹՅԱՆ ՍԱՀՄԱՆԱԴՐԱԿԱՆ ՕՐԵՆՔՈՒՄ ՓՈՓՈԽՈՒԹՅՈՒՆ ԿԱՏԱՐԵԼՈՒ ՄԱՍԻՆ ՀՀ ՕՐԵՆՔՆԵՐԻ ՆԱԽԱԳԾԵՐԻ ԸՆԴՈՒՆՄԱՆ
Իրավական ակտի ընդունման անհրաժեշտությունը.
«Հանրային ծառայության մասին» ՀՀ օրենքում լրացումներ և փոփոխություններ կատարելու մասին ՀՀ օրենքի նախագծի (այսուհետ՝ Նախագիծ) ընդունումը պայմանավորված է «Հայաստանի Հանրապետության հակակոռուպցիոն ռազմավարությունը և դրա իրականացման 2019-2022 թվականների միջոցառումների ծրագիրը հաստատելու մասին» ՀՀ կառավարության 2019 թվականի հոկտեմբերի 3-ի N 1332-Ն, «Բաց կառավարման գործընկերություն» նախաձեռնության շրջանակներում Հայաստանի Հանրապետության գործողությունների չորրորդ ծրագիրը հաստատելու մասին» ՀՀ կառավարության 2018 թվականի նոյեմբերի 15-ի N 1307-Լ և «Հայաստանի Հանրապետության կառավարության ծրագրի մասին» 2018 թվականի հունիսի 1-ի N 581-Ա որոշումներով:
Ընթացիկ իրավիճակը և խնդիրները.
Հայտարարագրման հետ կապված հարաբերությունները կարգավորվում են 2018 թվականի մարտի 23-ին ընդունված «Հանրային ծառայության մասին» ՀՕ-206-Ն ՀՀ օրենքով (այսուհետ՝ Օրենք): Օրենքը ներկայիս խմբագրմամբ չի ապահովում պաշտոնատար անձանց հայտարարագրման հետ կապված իրավահարաբերությունների ամբողջական կարգավորումը:
Ներկայիս կարևոր խնդիրներից մեկը հայտարարագիր ներկայացնելու պարտականություն ունեցող այն պաշտոնատար անձանց համապարփակ շրջանակի սահմանումն է, ում գործունեությունը պարունակում է որոշակի ռիսկայնություն: Օրենքում կատարված մի շարք փոփոխությունների արդյունքում ներկայումս հայտարարագիր ներկայացնում են շուրջ 3000 պաշտոնատար անձ: Սակայն տեղական ինքնակառավարման մարմիններում պաշտոնատար անձանց որոշակի շրջանակ ազատված է հայտարարագրման պարտականությունից: Մասնավորապես խոսքը համայնքի ավագանու անդամների և աշխատակազմերի քարտուղարների մասին է: Նշված պաշտոնատար անձանց գործունեության արդյունքում կարող են առաջանալ հնարավոր շահերի բախման կամ այլ իրավիճակներ, ուստի նման ռիսկերը վերահսկելի դարձնելու համար անհրաժեշտ է ընդլայնել հայտարարատուների շրջանակը՝ ներառելով նաև վերոնշյալ պաշտոնատար անձանց:
Ընտրական օրենսգիրքը իր հերթին սահմանում է ընտրություններին մասնակցող թեկնածուների և կուսակցությունների համար գույքի և եկամուտների հայտարարագիր ներկայացնելու պահանջ: Ընդ որում, նշված հայտարարագրերը ներկայացվում են ոչ թե լիազոր մարմին, այլ Ընտրական օրենսգրքով սահմանված պետական մարմնին: Սա հնարավորություն չի տալիս պաշտոնատար անձանց վերաբերյալ՝ մինչև նրանց ընտրվելու և ընտրվելուց հետո առկա ունեցվածքի և եկամուտների վերաբերյալ ունենալ միասնական տեղեկատվական բազա: Միաժամանակ, վերոնշված պետական մարմինը չունի ստացված հայտարարագրերը վերլուծելու լծակներ, և հայտարարագրի ներկայացումը կրում է զուտ ձևական բնույթ:
Օրենքի ներկա կարգավորումներով մեծ դժվարություններ են առաջանում նաև պաշտոնատար անձանց՝ օտարերկրյա ֆինանսական կազմակերպություններում առկա միջոցները բացահայտելիս, ինչպես նաև պաշտոնատար անձի՝ արտերկրում առկա գույքի մասին տեղեկատվություն ստանալիս: Շատ հաճախ պաշտոնատար անձինք այս տեղեկատվությունը չեն հայտարարագրում: Իսկ այլ երկրի պետական կառավարման մարմնից տեղեկատվություն ստանալն առաջացնում է բազում խնդիրներ: Առավել բարդ է օտարերկրյա մասնավոր կազմակերպություններից տեղեկատվության ստացման հնարավորությունը, հատկապես երբ տեղեկատվության հարցումը կատարվում է քրեաիրավական շրջանակներից դուրս: Վերանայման կարիք ունեն նաև հայտարարագրման ենթակա գույքի բովանդակությունը սահմանող օրենսդրական կարգավորումները: Ներկայումս գույք հայտարարագրելիս պաշտոնատար անձինք պարտավոր են նշել գույքի գտնվելու վայրի հասցեն: Պրակտիկան շարժվել է այն ուղղությամբ, որ պաշտոնատար անձինք հայտարարագրում են միայն ՀՀ տարածքում առկա գույքը: Այս խնդիրը լուծելու համար անհրաժեշտություն է առաջացել հայտարարագրման ենթակա տվյալների շրջանակում ուղղակիորեն շեշտել գույքի գտնվելու վայրը, որպիսի պայմաններում կբացառվեն Օրենքի սույն դրույթի տարաբնույթ մեկնաբանությունները: Ճշգրտման կարիք ունեն նաև հայտարարագրման ենթակա գույքի տեսակները: Օրենքի ներկա խմբագրությամբ հստակ տարանջատված չեն փոխառությունները բանկային ավանդից, դրամական միջոցները բանկային հաշվից: Ուստի, անհրաժեշտություն է առաջացել հստակեցնել այդ շրջանակը: Օրենքի ներկա խմբագրությամբ հայտարարատու պաշտոնատար անձինք փաստացի տիրապետվող գույքի մասին տեղեկատվություն ներկայացնելու պարտավորություն չեն կրում: Սույն խնդրի լուծման կարևորությունը բազմիցս շեշտվել է միջազգային կազմակերպությունների և փորձագետների կողմից: Այս ճանապարհով հայտարարատու պաշտոնատար անձինք հաճախ թաքցնում են փաստացի իրենց պատկանող գույքը՝ այն ձևակերպելով որպես այլ անձանց սեփականություն: Սույն խնդիրն առավել ցայտուն է դրսևորվում անշարժ գույքի, տրանսպորտային միջոցների և շարժական թանկարժեք գույքի պայմաններում: Քանի որ սեփականության իրավունքը ինքնին բաղկացած է տնօրինման, օգտագործման և տիրապետման բաղադրիչներից, ուստի միայն անձի կողմից զուտ տնօրինվող գույքը հայտարարագրելը խնդրահարույց է: Անհրաժեշտ է հաշվի առնել, որ անձը կարող է ձևականորեն զրկված լինել գույքի ճակատագիրը որոշելու հնարավորությունից, սակայն, տվյալ գույքը տիրապետելու միջոցով, դրանից ունենալ տնտեսական շահ: Գույքի օգտագործման արդյունքում ստացվածը (պտուղները, արտադրանքը, եկամուտները) պատկանում է այդ գույքն օրինական հիմունքներով օգտագործող անձին: Ուստի, անհրաժեշտ է հայտարարագրումն իրականացնելիս հաշվի առնել նաև գույքի տիրապետումը որպես սեփականության իրավունքի տարր: Գույքի փաստացի տիրապետման վերաբերյալ կարգավորումներ են ներդրվել մի շարք պետությունների կողմից: Էստոնիայի օրենսդրությամբ նախատեսվում է, որ հայտարարագրման են ենթակա ոչ միայն այն ակտիվները, որոնք պատկանում են հանրային ծառայողին սեփականության իրավունքով, այլև նրանց տրամադրության տակ փաստացի գտնվող և նրանց կողմից օգտագործվող ողջ գույքը:[1] Որոշ երկրներում էլ հայտարարագրման է ենթակա ոչ թե փաստացի տիրապետվող ամբողջ գույքը, այլ գույքի որոշակի տեսակներ: Օրինակ, Ուկրանիայում[2] հայտարարագրման են ենթակա հայտարարագիր ներկայացնողին, նրա ընտանիքի անդամներին պատկանող, նրանց կողմից վարձակալած կամ այլ հիմքերով օգտագործվող անշարժ գույքը, տրանսպորտային միջոցները:
Վերանայման կարիք ունի նաև գույքը հայտարարագրելիս ներկայացվող տեղեկատվությունը: Ներկայիս կարգավորումներով սահմանված են անշարժ գույքի, տրանսպորտային միջոցների, արժեթղթերի և հանձնված կամ վերադարձված փոխառությունների վերաբերյալ որոշակի տեղեկատվության ներկայացման պահանջ: Սահմանված չէ գործարքի արժեքի, մյուս կողմի վերաբերյալ տեղեկատվություն ներկայացնելու պահանջ, ինչն անհրաժեշտ գործիք է հնարավոր կոռուպցիոն ռիսկերի բացահայտման տեսանկյունից: Ներկայիս կարգավորումներով բացակայում է նաև բանկային հաշիվների և բանկային ավանդների վերաբերյալ որևէ տեղեկատվություն ներկայացնելու պահանջը: Սա նպաստում է ֆինանսական կազմակերպությունների միջոցով անարգել ստվերային ֆինանսական շրջանառություն իրականացնելուն, ուստի ներկայացվող սույն տեղեկատվության ցանկը վերանայման կարիք ունի: Համաշխարհային բանկի կողմից ներկայացված տեղեկության համապատասխան երկրների մեծամասնությունում բանկային հաշիվների վերաբերյալ տեղեկատվությունը ենթակա է հայտարարագրման: Գույքի հայտարարագրման շրջանակներում վերանայման կարիք ունի նաև Օրենքով սահմանված թանկարժեք գույքի դրամական շեմը: Ներկայիս կարգավորմամբ թանկարժեք գույքի դրամական չափը սահմանվում է 8 մլն. ՀՀ դրամ: Այս արժեքային շեմը շատ բարձր է, ինչով պայմանավորված՝ հայտարարագրման ենթակա գույքի շրջանակն ընդգրկուն չէ։
Ներկայումս պաշտոնատար անձինք հայտարարագրում են իրենց գույքի եկամուտների և շահերի վերաբերյալ տեղեկատվությունը: Ընդ որում, հայտարարագրման է ենթակա ոչ թե ամբողջ, այլ օրենքով նախատեսված տեղեկատվությունը: Արդյունքում լիազոր մարմնի կողմից ստացված տեղեկատվությունը բավարար չէ պաշտոնատար անձի գույքային դրության մասին ամբողջական պատկերացում ձևավորելու համար: Շատ հաճախ անհրաժեշտ է լինում ստանալ տեղեկատվություն նաև հայտարարատու պաշտոնատար անձի կողմից կատարված ծախսերի վերաբերյալ: Սա պայմանավորված է այն հանգամանքով, որ անօրինական ճանապարհով ստացված միջոցները հնարավոր է օգտագործել այնպիսի եղանակով, որ ստացված արդյունքները չարտացոլվեն հայտարարագրում, օրինակ՝ մի շարք ծառայություններից օգտվելիս, հանգստյան, ուսման համար վճարումներ կատարելիս: Ծախսերի հայտարարագրումը տարբեր երկրներում իրականացվում է տարբեր կերպ: Ընդ որում հայտարարագրվում են ծախսերի առանձին տեսակներ: Օրինակ, Ուկրանիայում[3] հայտարարագրվում է հայտարարատուների պարտավորությունները և այլ ծախսերը, այդ թվում՝ փոխառության կամ վարկի տոկոսների մարումը, որոշ տեսակի գույքի պահպանման ծախսերը և այլ ծախսեր: Վրաստանում ծախսերի հայտարարագրման առանձնահատուկ մոտեցում է դրսևորվում: Վրաստանի «Շահերի բախումը և կոռուպցիան հանրային ծառայությունում»[4] օրենքի համաձայն հայտարարագրման է ենթակա ցանկացած եկամուտ կամ ծախս, որը գերազանցում է 500 ԱՄՆ դոլարին համարժեք գումարը: Ծախսերի հայտարարագիր ներկայացնելու պահանջ սահմանվում է նաև ՌԴ-ի[5], ԱՄՆ-ի, Լիտվայի[6] և այլ երկրների օրենսդրությամբ:
Անհրաժեշտ է նաև ճշգրտել պաշտոնատար անձանց կողմից ստացվող փոխառությունների և վարկերի վերաբերյալ տեղեկատվությունը: Օրենքի 41-րդ հոդվածով կարգավորվում է եկամուտների հայտարարագրումը: Սույն հոդվածով եկամտի շարքին են դասվում նաև ստացված փոխառությունները և վարկերը: Եկամտի նշված աղբյուրները սահմանված են նույն կետում, սակայն դրանք տարբերվում են միմյանցից: Ուստի, անհրաժեշտ է հստակ միմյանցից տարանջատել փոխառությունը և վարկը որպես եկամտի ստացման առանձին աղբյուրներ:
Առաջարկվող կարգավորման բնույթը:
Վերոնշյալ խնդիրներին լուծում տալու համար «Հանրային ծառայության մասին» ՀՀ օրենքի համապատասխան գլխում նախատեսվում է իրականացնել մի շարք փոփոխություններ: Նախագծով վերանայվել է հայտարարատու պաշտոնատար անձանց ցանկը: Առաջարկվում է հայտարարագրման պարտականություն նախատեսել նաև 15 000 և ավելի բնակչություն ունեցող համայնքների ավագանու անդամների և աշխատակազմի քարտուղարների համար: Միաժամանակ, սույն Նախագծով սահմանված կարգով առաջարկվում է Կոռուպցիայի կանխարգելման հանձնաժողով հայտարարագիր ներկայացնելու պարտականություն սահմանել ՀՀ Ազգային ժողովի պատգամավորի, համայնքի ղեկավարի, համայնքի ավագանու անդամի, Երևան քաղաքի ղեկավարի և ավագանու անդամի ընտրություններին մասնակցող թեկնածուների, ընտրություններին մասնակցող կուսակցությունների (կուսակցությունների դաշինքների) վրա: ՀՀ-ում և արտասահմանում պաշտոնատար անձի ունեցած ֆինանսական միջոցների բացահայտումը հեշտացնելու նպատակով Նախագծով առաջարկվում է նախատեսել պաշտոնատար անձի կողմից լիազոր մարմնին իր անունից համապատասխան տեղեկատվության վերաբերյալ հարցումներ կատարելու մասին լիազորագիր տալու պահանջ: Լիազորագրի ձևանմուշը սահմանվելու է ՀՀ կառավարության կողմից: Այս կարգավորման ներդրումը հնարավորություն կտա խնայել լիազոր մարմնի ռեսուրսները, և լիազոր մարմինը ապահովված կլինի հավաստի տեղեկատվություն ստանալու հնարավորությամբ: Գույքի հայտարարագրման ժամանակ Նախագծով հայտարարատուի վրա դրվում է պարտավորություն՝ ներկայացնելու նաև արտասահմանում գտնվող գույքի վերաբերյալ տեղեկատվություն: Նախագծով առաջարկվում է սահմանել պաշտոնատար անձի կողմից փաստացի տիրապետվող անշարժ գույքը, տրանսպորտային միջոցները, թանկարժեք գույքը հայտարարագրելու պահանջ, ինչը հնարավորություն կտա հայտարարագրման վերաբերյալ վերոնշված խնդիրները լուծել: Առաջարկվում է ընդլայնել նաև գույքի հայտարարագրման ժամանակ ներկայացվող տեղեկատվության շրջանակը: Տեղեկատվություն է ներկայացվում նաև անշարժ գույքի, տրանսպորտային միջոցի, արժեթղթերի ձեռքբերման գործարքի արժեքի, գործարքի մյուս կողմի վերաբերյալ, ինչպես նաև սահմանվել է բանկային ավանդի և բանկային հաշվի վերաբերյալ համապատասխան տեղեկատվություն ներկայացնելու պահանջ: Առաջարկվում է նվազեցնել Օրենքով սահմանված թանկարժեք գույքի դրամական շեմը: Առաջարկվում է ներդնել ծախսերի հայտարարագրման ինստիտուտ: Նաև առաջարկվում է սահմանել հայտարարագրման ենթակա ծախսերի տեսակները, և ծախսերի վերաբերյալ ներկայացվող տեղեկատվության շրջանակը: Դրա շնորհիվ լիազոր մարմինը հնարավորություն կունենա ստանալու ամբողջական տեղեկատվություն հայտարարատու պաշտոնատար անձի գույքային դրության վերաբերյալ և կնպաստի հնարավոր խախտումների բացահայտմանը: Առաջարկվում է տարանջատել հայտարարագրման ենթակա եկամուտների որոշ տեսակներ, մասնավորապես՝ ստացված վարկերը և փոխառությունները: Սա պայմանավորված է նշված երկու եկամուտների տեսակների բովանդակային տարբերությամբ:
Նախագծի մշակման գործընթացում ներգրավված ինստիտուտները և անձինք
Նախագիծը մշակվել է Հայաստանի Հանրապետության արդարադատության նախարարության կողմից:
Ակնկալվող արդյունքը
Սույն փոփոխությամբ ակնկալվում է կատարելագործել հայտարարագրման ինստիտուտը, որը հնարավորություն կտա ապահովել հայտարարատու պաշտոնատար անձանց գործունեության թափանցիկությունը: Հայտարարագրման ենթակա տեղեկատվության, հայտարարագիր ներկայացնելու պարտավորություն ունեցող անձանց վերանայված շրջանակն ապահովելու է հայտարարատու պաշտոնատար անձի գույքային դրության վերաբերյալ ամբողջական տեղեկատվություն, ինչը հնարավոր խախտումների բացահայտման արդյունավետ գործիք է:
[1] http://www.oecd.org/corruption/anti-bribery/47489446.pdf
[2] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3206-17#n248
[3] https://zakon.rada.gov.ua/laws/show/3206-17#n248
[4] http://csb.gov.ge/uploads/745748.pdf
[5]http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_164568/bbec48ff6fbeaac02b8579b5a8aed4c2d524a001/#dst100045
[6] http://www.oecd.org/corruption/anti-bribery/47489446.pdf