«Անհատական և կոլեկտիվ հանրագրերի մասին» ՀՀ օրենք և հարակից օրենքներ

ՀԻՄՆԱՎՈՐՈՒՄ

«ԱՆՀԱՏԱԿԱՆ ԵՎ ԿՈԼԵԿՏԻՎ ՀԱՆՐԱԳՐԵՐԻ ՄԱՍԻՆ», «ՏԵՂԱԿԱՆ ԻՆՔՆԱԿԱՌԱՎԱՐՄԱՆ ՄԱՍԻՆ» ՀԱՅԱՍՏԱՆԻ ՀԱՆՐԱՊԵՏՈՒԹՅԱՆ
ՕՐԵՆՔՈՒՄ ՓՈՓՈԽՈՒԹՅՈՒՆ ԿԱՏԱՐԵԼՈՒ ՄԱՍԻՆ», «ԵՐԵՎԱՆ ՔԱՂԱՔՈՒՄ ՏԵՂԱԿԱՆ ԻՆՔՆԱԿԱՌԱՎԱՐՄԱՆ ՄԱՍԻՆ» ՀԱՅԱՍՏԱՆԻ ՀԱՆՐԱՊԵՏՈՒԹՅԱՆ
ՕՐԵՆՔՈՒՄ ՓՈՓՈԽՈՒԹՅՈՒՆՆԵՐ ԿԱՏԱՐԵԼՈՒ ՄԱՍԻՆ», «ԴԻՎԱՆԱԳԻՏԱԿԱՆ ԾԱՌԱՅՈՒԹՅԱՆ ՄԱՍԻՆ» ՀԱՅԱՍՏԱՆԻ ՀԱՆՐԱՊԵՏՈՒԹՅԱՆ ՕՐԵՆՔՈՒՄ ՓՈՓՈԽՈՒԹՅՈՒՆ ԿԱՏԱՐԵԼՈՒ ՄԱՍԻՆ», «ՀՅՈՒՊԱՏՈՍԱԿԱՆ ԾԱՌԱՅՈՒԹՅԱՆ ՄԱՍԻՆ» ՀԱՅԱՍՏԱՆԻ ՀԱՆՐԱՊԵՏՈՒԹՅԱՆ ՕՐԵՆՔՈՒՄ ԼՐԱՑՈՒՄ ԿԱՏԱՐԵԼՈՒ ՄԱՍԻՆ», «ՎԱՐՉԱՐԱՐՈՒԹՅԱՆ ՀԻՄՈՒՆՔՆԵՐԻ ԵՎ ՎԱՐՉԱԿԱՆ ՎԱՐՈՒՅԹԻ ՄԱՍԻՆ» ՀԱՅԱՍՏԱՆԻ ՀԱՆՐԱՊԵՏՈՒԹՅԱՆ ՕՐԵՆՔՈՒՄ ՓՈՓՈԽՈՒԹՅՈՒՆ ԿԱՏԱՐԵԼՈՒ ՄԱՍԻՆ» ՀԱՅԱՍՏԱՆԻ ՀԱՆՐԱՊԵՏՈՒԹՅԱՆ ՕՐԵՆՔՆԵՐԻ

ԸՆԴՈՒՆՄԱՆ ԱՆՀՐԱԺԵՇՏՈՒԹՅԱՆ ՄԱՍԻՆ

Ընթացիկ իրավիճակը և առկա խնդիրները

Հանրագրեր ներկայացնելու իրավունքը` որպես քաղաքական իրավունք, կարևորագույն նշանակություն ունի անհատական և հանրային շահերի պաշտպանության տեսանկյունից: Հանրագիրը միջոց է հարկադրելու պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմիններին ու պաշտոնատար անձանց հաշվի առնել հասարակության կարծիքը, միջոցներ ձեռնարկել հասարակության անդամների կողմից բարձրացված հարցերի լուծման ուղղությամբ: Վերաբերելով ոչ միայն քաղաքացիներին, այլև օտարերկրյա քաղաքացիներին և քաղաքացիություն չունեցող անձանց` այն հնարավորություն է տալիս ապահովել հասարակության առավել լայն մասնակցություն և ներգրավվածություն հանրային նշանակություն ունեցող հիմնախնդիրների լուծման գործընթացներին:

Հանրագրերի ինստիտուտը լայն կիրառություն ունի միջազգային պրակտիկայում: Գերմանիայի Սահմանադրությունը, օրինակ, ամրագրում է յուրաքանչյուրի` առանձին կամ այլոց հետ խնդրանքով կամ բողոքով Բունդեսթագին դիմելու իրավունքը: Միաժամանակ, Գերմանիայի Հիմնական օրենքը Բունդեսթագին պահանջ է առաջադրում ստեղծելու առանձին պետիցիաների հանձնաժողով, որը կքննարկի Բունդեսթագին ուղղված հանրագրերը[1]: Պետիցիաների հանձնաժողովն իրավասու է քննարկել ինչպես Բունդեսթագի իրավասությունների ոլորտին, այսինքն` դաշնային օրենսդրությանը վերաբերող հարցեր, այնպես էլ դաշնային կառավարությանը, դաշնային մարմիններին և հանրային գործառույթներ իրականացնող այլ դաշնային կառույցներին վերաբերող հարցեր: Պետիցիաների մասին առանձին օրենքներ են գործում նաև Գերմանիայի հողերում: Պետիցիաների իրավունքը մանրամասն իրավական կարգավորում է ստացել նաև Պորտուգալիայում: Պորտուգալիայի Սահմանադրության 52-րդ հոդվածի` յուրաքանչյուր քաղաքացի իրավունք ունի անհատական կամ կոլեկտիվ եղանակով պետական իշխանության և տեղական ինքնակառավարման մարմիններին և պետական մյուս մարմիններին ներկայացնել պետիցիաներ, դիմումներ, պահանջներ և բողոքներ իրենց իրավունքների Սահմանադրության, օրենքների կամ ընդհանուր շահերի պաշտպանության նպատակով: Պորտուգալիայում գործում է նաև պետիցիաների մասին առանձին օրենք, որը համակողմանիորեն կարգավորում է հանրագրերի իրավունքի հետ կապված հարաբերությունները[2]: Հանրագրերի իրավունքն ամրագրված է նաև Ֆրանսիայի, Լիտվայի, ՌԴ-ի, Ուկրաինայի, Բելառուսի և մի շարք այլ երկրների Սահմանադրությամբ և օրենքներում[3]:

1995թ. խմբագրությամբ Սահմանադրությունը հանրագրերի իրավունքի վերաբերյալ իրավական կարգավորումներ չէր նախատեսում: Այս իրավունքն այլ ձևակերպմամբ սահմանադրական ամրագրում ստացավ 2005թ. սահմանադրական բարեփոխումներով: 2005թ. խմբագրությամբ Սահմանադրության 27.1-ին հոդվածն ամրագրում էր, որ յուրաքանչյուր ոք ունի իր անձնական կամ հասարակական շահերի պաշտպանության նկատառումներով իրավասու պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմիններին ու պաշտոնատար անձանց դիմումներ և առաջարկություններ ներկայացնելու և ողջամիտ ժամկետում պատշաճ պատասխան ստանալու իրավունք: Այդուհանդերձ, սահմանադրական փոփոխություններին չհաջորդեցին նաև օրենսդրական փոփոխությունները, որոնք անհրաժեշտ ընթացակարգերի նախատեսմամբ կապահովեին իրավունքի գործնական իրացումը:

Այս հարցի վերաբերյալ օրենսդրական մակարդակով որոշակի իրավական լուծումներ առկա են եղել նաև նախկինում: Բանն այն է, որ անձանց` դիմումներ, բողոքներ և առաջարկություններ ներկայացնելու իրավունքն ի սկզբանե կարգավորվում էր «Քաղաքացիների առաջարկությունները, դիմումները և բողոքները քննարկելու կարգի մասին» ՀՀ 1999 թվականի նոյեմբերի 24-ի ՀՕ-24 օրենքով: Սակայն հետագայում` «Վարչարարության հիմունքների և վարչական վարույթի մասին» ՀՀ 2004թ. փետրվարի 18-ի ՀՕ-41-Ն օրենքն ուժի մեջ մտնելուց հետո դիմում-բողոքների հետ կապված հարաբերությունները սկսեցին կարգավորվել վերը նշված օրենքով և «Քաղաքացիների առաջարկությունները, դիմումները և բողոքները քննարկելու կարգի մասին» ՀՀ օրենքը պահպանեց իր իրավական ուժը միայն քաղաքացիների առաջարկությունների մասով: Սակայն նշված օրենքները ընդունվել են մինչև 2005թ. սահմանադրական բարեփոխումները, երբ Սահմանադրությամբ հանրագրի իրավունք դեռևս նախատեսված չէր:

Ներկայումս գործող օրենսդրությամբ հանրագրերի իրավունքին առնչվող հարաբերությունների իրավական կարգավորումն իրականացվում է միայն հատվածաբար: Մասնավորապես, պետիցիաների առանձին տարրեր ամրագրված են «Իրավական ակտերի մասին» ՀՀ օրենքով, որի 27-րդ հոդվածի համաձայն` իրավաբանական և ֆիզիկական անձինք իրենց նախաձեռնությամբ իրավունք ունեն մշակել և համապատասխան իրավաստեղծ մարմիններին ներկայացնել նորմատիվ իրավական ակտերի նախագծեր: Իսկ «Քաղաքացիների առաջարկությունները, դիմումները և բողոքները քննարկելու կարգի մասին» ՀՀ օրենքը կարգավորում է քաղաքացիների առաջարկություններին վերաբերող հարաբերությունները, որտեղ, այդուհանդերձ, բացակայում են ամբողջական կարգավորումները:

2015թ. դեկտեմբերի 6-ի սահմանադրական փոփոխություններով առաջին անգամ ամրագրվեց անհատական և կոլեկտիվ հանրագրերի իրավունքը, որը նպատակ ունի հնարավորինս օգտագործել քաղաքացիական հասարակության ներուժը, ապահովել պետական իշխանության և հանրության ներկայացուցիչների միջև կայուն հաղորդակցությունը: Հաշվի առնելով ՀՀ Սահմանադրությամբ հանրագրերի ինստիտուտի ներդրումը, ՀՀ կառավարության` «Հայաստանի Հանրապետության Սահմանադրության փոփոխությունների` օրենքով կարգավորման պահանջ ուղղակիորեն նախատեսող դրույթների հիման վրա ընդունման, փոփոխման և լրացման ենթակա օրենքների ցանկը հաստատելու մասին» 2016 թվականի մարտի 10-ի թիվ 245-Ա որոշումը, ՀՀ օրենսդրությամբ համալիր իրավակարգավորումների բացակայությունը` անհրաժեշտ է օրենսդրությունը համապատասխանեցնել Սահմանադրության պահանջներին, ընդունել առանձին օրենք, որը համակողմանիորեն կկարգավորի հանրագրերի ներկայացման և հետագա ընթացքի հետ կապված հարաբերությունները:

  Առաջարկվող լուծումները

Ի կատարումն ՀՀ կառավարության` «Հայաստանի Հանրապետության Սահմանադրության փոփոխությունների` օրենքով կարգավորման պահանջ ուղղակիորեն նախատեսող դրույթների հիման վրա ընդունման, փոփոխման և լրացման ենթակա օրենքների ցանկը հաստատելու մասին» 2016 թվականի մարտի 10-ի թիվ 245-Ա որոշման և վերը նշված խնդիրների լուծման նպատակով մշակվել է «Անհատական և կոլեկտիվ հանրագրերի մասին» ՀՀ օրենքի և հարակից ՀՀ օրենքների նախագծերի փաթեթը, որով առաջարկվում են հետևյալ լուծումները՝

• հանրագիրը իրավունքների, ազատությունների կամ օրինական շահերի իրականացմանը նպաստելու նպատակով, հանրային նշանակություն ունեցող հարցերով ներկայացվող դիմում, կամ պետական կառավարման և տեղական ինքնակառավարման մարմինների ու դրանց պաշտոնատար անձանց գործունեության թերությունների մասին հաղորդում կամ պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների ու պաշտոնատար անձանց գործունեության բարելավման, տնտեսական, քաղաքական, սոցիալական և հասարակական կյանքի այլ ոլորտներին վերաբերող հարցերի կարգավորման կամ գործող իրավակարգավորումների կատարելագործման վերաբերյալ առաջարկություն.
• հանրագրերը կարող են ներկայացվել գրավոր կամ բանավոր եղանակով: Գրավոր հանրագրերը կարող են ներկայացվել ինչպես փոստով կամ առձեռն, այնպես էլ էլեկտրոնային եղանակով: Բանավոր հանրագրերը ներկայացվում են անհատական ընդունելության ընթացքում:
• հանրագրերը կարող են լինել անհատական և կոլեկտիվ: Անհատական հանրագիրը ներկայացվում է մեկ ֆիզիկական կամ մեկ իրավաբանական անձի կողմից: Կոլեկտիվ հանրագիրը ներկայացվում է երկու և ավելի անձանց կողմից միևնույն հարցով.
• կրկնակի է համարվում այն հանրագիրը, որը ներկայացվել է միևնույն անձի կողմից միևնույն հարցով նույն մարմնին կամ պաշտոնատար անձին և որի վերաբերյալ սույն օրենքով սահմանված կարգով որոշում է կայացվել.
• հանրագիր ներկայացնելու իրավունք է վերապահվում յուրաքանչյուրին` ՀՀ քաղաքացիներ, օտարերկրյա քաղաքացիներ և քաղաքացիություն չունեցող անձինք, ՀՀ իրավաբանական անձ, օտարերկրյա իրավաբանական անձանց` ՀՀ-ում հաշվառված մասնաճյուղեր, ներկայացուցչություններ,բացառություն են միայն 100 տոկոս պետական մասնակցությամբ կազմակերպությունները.
• հանրագրի առարկան կարող է վերաբերել մշակութային, կրթական, տնտեսական, սոցիալական, բնապահպանական, առողջապահական և հասարակական կյանքի այլ ոլորտներին, պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների ու պաշտոնատար անձանց գործունեության թերությունների վերացմանը, պետական և  տեղական ինքնակառավարման մարմինների ու պաշտոնատար անձանց գործունեության բարելավմանը.
• հանրագիր ներկայացնող անձի պահանջը չի կարող վերաբերել այնպիսի միջոցառումների, որոնք կսահմանափակեն մարդու հիմնական իրավունքները և ազատությունները, ուղղված կլինեն Հայաստանի Հանրապետության ինքնիշխանության կամ տարածքային ամբողջականության բռնի փոփոխությանը, ազգային, ռասայական, կրոնական ատելություն բորբոքելուն, բռնություն կամ պատերազմ կամ խտրական վերաբերմունք քարոզելուն
• նախագծով երաշխիքներ են սահմանվում հանրագիր ներկայացնող անձանց իրավունքերի ապահովման համար: Մասնավորապես` ոչ ոք իրավունք չունի արգելել կամ որևէ կերպ խոչընդոտել հանրագիր ներկայացնելու իրավունքի իրականացմանը: Հանրագիր ներկայացնող անձինք և նրանց ընտանիքի անդամները հանրագիր ներկայացնելու կապակցությամբ չեն կարող ենթարկվել հետապնդումների: Հանրագիր ներկայացնելու իրավունքի իրականացումը չպետք է հանրագիր ներկայացնող անձի իրավունքները սահմանափակելու կամ դրանցից զրկելու հիմք հանդիսանա:
• նախագծով սահմանվում են հանրագիր ներկայացրած անձանց իրավունքները և պարտականությունները, այդ թվում` անհրաժեշտության դեպքում հանրագրի քննարկումներին մասնակցելու իրավունքը, պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների ու պաշտոնատար անձանց իրավունքները և պարտականությունները.
• hանրագիր ներկայացրած անձը իրավունք ունի ցանկացած ժամանակ հետ վերցնել հանրագիրը կամ հրաժարվել կոլեկտիվ հանրագրից: Սակայն իրավասու մարմինը կամ պաշտոնատար անձը իրավունք ունի շարունակել դրա քննարկումը, եթե հանրագրի առարկան հանրային շահերի պաշտպանության տեսանկյունից ունի էական նշանակություն.
• հանրագրերը ենթակա են պարտադիր գրանցման: Անանուն հանրագիրը, ինչպես նաև այն հանրագիրը, որում նշված չէ հետադարձ կապի վերաբերյալ որևէ տեղեկություն ենթկա չէ գրանցման և քննարկման : Հանրագիրը կարող է ներկայացվել ինչպես անձամբ, այնպես էլ ներկայացուցչի միջոցով.
• նախատեսվում է հանրագիրը վերահասցեագրելու և հանրագրի քննարկումն մերժելու իրավական հիմքեր: Հանրագիրը ենթակա է վերահասցեագրման, եթե չի վերաբերում տվյալ մարմնի կամ պաշտոնատար անձի իրավասություններին: Հանրագրի քննարկումը մերժելու հիմքերը իրենց էությամբ այնպիսին են, որ բացառում են դրա հետագա ընթացքը: Նախատեսվում է նաև հանրագրում լրացումներ և ուղղումներ կատարելու հնարավորություն, եթե չեն պահպանվել հանրագրի ձևին և բովանդակությանը ներկայացվող պահանջները.
• հանրագիրը ենթակա է քննարկման հանրագիրը ընդունելուց հետո մեկ ամսվա ընթացքում : Անհրաժեշտության դեպքում քննարկման ժամկետը իրավասու պաշտոնատար անձի որոշմամբ կարող է երկարաձգվել ևս նույն ժամկետով.
• հանրագրի քննարկման արդյունքում իրավասու մարմինը կամ պաշտոնատար անձը որոշում է ընդունում հանրագիրը լրիվ կամ մասնակիորեն բավարարելու կամ մերժելու մասին: Որոշումը պետք է լինի պատճառաբանված, հղում պարունակի Սահմանադրության, օրենքի կամ այլ իրավական ակտի նորմերին, տեղեկատվություն պարունակի ձեռնարկվող միջոցառումների կամ դրանց անհրաժեշտության բացակայության մասին.
• պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների ու պաշտոնատար անձանց կողմից հանրագրի քննարկման արդյունքում ընդունված որոշումները բողոքարկման ենթակա չեն: Ի տարբերություն հանրագրի վերաբերյալ վերջնական որոշման` բողոքարկման ենթակա են հանրագիրը վերահասցեագրելու և հանրագրի քննարկումը մերժելու մասին որոշումները, պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմնի ու պաշտոնատար անձի անգործությունը, ինչպես նաև նրանց պատասխանի համապատասխանության հարցը սույն օրենքի պահանջներին.
• նախատեսվում է անհատական ընդունելության հնարավորություն, որը կազմակերպվում է առնվազն ամիսը մեկ անգամ: Այն հնարավորություն է տալիս ավելի արագ արձագանքել առաջադրված հարցերին և խնդիրներին:

Եթե ընդունելության արդյունքում բանավոր հանրագրով առաջադրված հարցի վերաբերյալ հնարավոր չէ կայացնել որոշում տեղում և այն պահանջում է լրացուցիչ ուսումնասիրություններ, ապա իրավասու մարմնի պաշտոնատար անձը բանավոր ներկայացված հանրագիրը ձևակերպում է գրավոր և քննարկվում գրավոր հանրագրերի համար սույն օրենքով նախատեսված  կարգով:

• հաշվի առնելով այն հանգամանքը, որ ֆիզիկական և իրավաբանական անձանց կողմից ներկայացված առաջարկությունները այսուհետ կարգավորվելու են «Անհատական և կոլեկտիվ հանրագերի մասին» օրենքով` առաջարկվում է ուժը կորցրած ճանաչել «Քաղաքացիների առաջարկությունները, դիմումները և բողոքները քննարկելու կարգի մասին» ՀՀ 1999 թվականի նոյեմբերի 24-ի ՀՕ-24 օրենքը.
• մինչև համացանցում հասանելի տիրույթում հանրագրեր ներկայացնելու միասնական հարթակի ստեղծումը, պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինները ու պաշտոնատար անձինք կոլեկտիվ հանրագրերը հրապարակում են իրենց պաշտոնական կայքերում։ Հաշվի առնելով այն հանգամանքը, որ ներկա պայմաններում կան պետական և, հատկապես, տեղական ինքնակառավարման մարմիններ, որոնք ապահովված չեն էլեկտրոնային եղանակով հանրագրեր ընդունելու համար անհրաժեշտ համացանցով և տեխնիկական հնարավորություններով, այդպիսի տեղական ինքնակառավարման մարմինները կոլեկտիվ հանրագրերը հրապարակում են ՀՀ տարածքային կառավարման նախարարության պաշտոնական կայքում, իսկ մինչև 1000 բնակիչ ունեցող համայնքներում կոլեկտիվ հանրագրերը հրապարակվում են համայնքի վարչական շենքին հարող տարածքում այդ նպատակի համար հատկացված վայրում.
• ՀՀ օրենսդրությամբ հանրագրերի ինստիտուտի ներդրումն ապահովելու նպատակով համապատասխան փոփոխություններ են իրականացվել նաև «Տեղական ինքնակառավարման մասին», «Երևան քաղաքում տեղական ինքնակառավարման մասին», «Դիվանագիտական ծառայության մասին», «Հյուպատոսական ծառայության մասին» ՀՀ օրենքներում` հանրագրեր ընդունելու և քննարկելու իրավասությունները սահմանելով նաև նշված մարմինների համար:

Ակնկալվող արդյունքը

Սույն օրենսդրական նախաձեռնությամբ անհրաժեշտ իրավական կառուցակարգեր կստեղծվեն ՀՀ Սահմանադրության 53-րդ հոդվածով նախատեսված` հանրագիր ներկայացնելու իրավունքի գործնական իրացումն ապահովելու համար: Մասնավորապես` առաջարկվող նախագծով ակնկալվում են հետևյալ արդյունքները՝

• որպես լրացուցիչ իրավական երաշխիք` հանրագրերի ինստիտուտի ամրագրումը կխթանի ժողովրդավարության ամրապնդումը, ժողովրդաիշխանության առավել ամբողջական իրացումը.
• կապահովվի հասարակության մասնակցությունը պետական և տեղական ինքնակառավարման գործընթացին.
• հնարավոր կդառնա վեր հանել հասարակական կյանքի բազմաթիվ ոլորտներին վերաբերող խնդիրներ, կապահովվի հասարակության պահանջմունքների բացահայտումը և իրավակարգավորումը.
• կամրապնդվի պետության հետ փոխհարաբերություներում հաղորդակցությունը և համագործակցությունը, կապահովվի հասարակական վերահսկողություն պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների ու պաշտոնատար անձանց գործունեության նկատմամբ.
• կբարձրանա հանրային իշխանության սուբյեկտների պատասխանատվությունը հասարակության առջև.
• ներկայացված առաջարկությունների հիման վրա կկատարելագործվի ՀՀ օրենսդրությունը և իրավակիրառ պրակտիկան:

[1] Տե՛ս Գերմանիայի Հիմնական օրենքը, հոդված 17, 45:

[2] Տե՛ս Law on Governing the exercise of the right of petition of Portugal:

[3] Տե՛ս, օրինակ, Ֆրանսիայի 1958թ. Սահմանադրությունը, հոդված 72-1, The law on petitions of Lithuania (7 July 1999, No. VIII-1313):