«Կառավարության կառուցվածքի և գործունեության մասին» օրենքում լրացումներ կատարելու մասին» օրենքի և հարակից օրենքների նախագծերի փաթեթ

Առաջարկվող փոփոխությունը, մասնավորապես «Ոստիկանության զորքերի մասին» օրենքում լրացումներ և փոփոխություններ կատարելու մասին ՀՀ օրենքի նախագիծը չի բխում ՀՀ ոստիկանության բարեփոխումների ռազմավարությունից և դրանից բխող 2020-2022 թվականների գործողությունների ծրագրից։ Ըստ ռազմավարության՝ տեղի է ունենալու ոստիկանության ապառազմականացում՝ որն իրականացվելու է ոստիկանության զորքերի կարգավիճակի փոփոխությամբ: Այս նպատակին հասնելու համար անհրաժեշտ է՝ 1) ոստիկանության զորքերի կազմակերպման և գործունեության կարգը կանոնակարգել բացառապես ոստիկանական օրենսդրական ակտերով և ուժը կորցրած ճանաչել «Ոստիկանության զորքերի մասին» օրենքը, 2) «զորքեր» հասկացությունից հրաժարվել և ոստիկանության զորքերը վերանվանել «ազգային գվարդիա» (…): Այսպիսով, պահպանելով գործող մոտեցումը և ոստիկանության զորքերի կարգավիճակը՝ առաջարկվող փոփոխությունը հակասում է ռազմավարությամբ սահմանված նպատակներին։ Առաջարկում ենք վերանայել «Ոստիկանության զորքերի մասին» օրենքում լրացումներ և փոփոխություններ կատարելու մասին ՀՀ օրենքի նախագիծը։

«Ոստիկանության մասին» օրենքում լրացումներ և փոփոխություններ կատարելու մասին ՀՀ օրենքի նախագծով առաջարկվում է Օրենքի 5-րդ հոդվածի 6-րդ մասը՝ «գտնվելու վայրի մասին» բառերից հետո լրացնել «, բացառությամբ այն դեպքերի, երբ դա կարող է խոչընդոտել հանցագործության կանխմանը կամ խափանմանը կամ հանգեցնել ապացույցների ոչնչացման կամ վնասման, ինչպես նաև վտանգի տակ դնել Հայաստանի Հանրապետության ազգային անվտանգությունը» բառերը։ Խոշտանգումների և անմարդկային կամ արժանապատվությունը նվաստացնող վերաբերմունքի կամ պատժի կանխարգելման եվրոպական կոմիտեն (այսուհետ՝ ԽԿԿ) առանձնակի կարևորություն է տալիս ոստիկանության կողմից բերման ենթարկված անձանց երեք իրավունքներին` փաստաբանի ծառայություններից օգտվելու իրավունքը, բժշկական զննում պահանջելու իրավունքը և անձի պահման փաստի մասին իր հարազատին կամ իր նախընտրած այլ երրորդ կողմին ծանուցելու իրավունքը։ Ըստ ԽԿԿ-ն դրանք կազմում են հիմնարար երաշխիքներ ձերբակալվածների նկատմամբ վատ վերաբերմունքի բացառման հարցում, որոնք պետք է կիրառվեն ազատությունից զրկման առաջին պահից՝ անկախ նրանից, թե ինչպես կարելի է դա որակել համապատասխան իրավական համակարգում (կալանք, ձերբակալություն և այլն) (CPT Standards Document – extracts of “substantive” sections of CPT reports, available at: http://www.cpt.coe.int/en/documents/eng-standards.pdf [Rev 2009] - extract from p 6 (emphasis added).): Երրորդ անձին իր ձերբկալման փաստի մասին տեղեկացնելու իրավունքը կարող է կատարվել որոշակի բացառությունների առկայության դեպքում՝ ոստիկանության հետաքննության օրինական շահերը պաշտպանելու համար: Այնուամենայնիվ, այդպիսի բացառությունները պետք է հստակ սահմանված և խիստ ժամկետային լինեն և ուղեկցվեն համապատասխան երաշխիքներով (օրինակ՝ ծանուցման ցանկացած ուշացում պետք է պատճառաբանվի և գրավոր կերպով արձանագրվի՝ գործի հետ կապ չունեցող ոստիկանության ավագ սպայի կամ դատախազի հաստատման դեպքում) (Developments concerning CPT standards in respect of police custody. Extract from the 12th General Report of the CPT, published in 2002, par. 43. ): ՀՀ Սահամանադրության 27-րդ հոդվածի 3-րդ մասի համաձայն՝ «Անձնական ազատությունից զրկված յուրաքանչյուր ոք իրավունք ունի, որ այդ մասին անհապաղ տեղեկացվի իր ընտրած անձը։ Այս իրավունքի իրականացումը կարող է հետաձգվել միայն օրենքով սահմանված դեպքերում, կարգով և ժամկետով՝ հանցագործությունների կանխման կամ բացահայտման նպատակով»: ՀՀ սահմանադրական դատարանը նշել է, որ անձնական ազատությունից զրկվելու պահից սկսած Սահմանադրությունն անձի համար երաշխավորում է որոշ հիմնարար իրավունքներ, որոնցից անձն անարգել պետք է հնարավորություն ունենա օգտվելու։ ՀՀ սահմանադրության 27-րդ հոդվածի 3-րդ մասով երաշխավորած իրավունքը անմիջականորեն գործող իրավունք է (https://www.arlis.am/DocumentView.aspx?docid=111382 ): «Ոստիկանության մասին» ՀՀ օրենքի 5-րդ հոդվածի 6-րդ մասի առնչությամբ ՀՀ սահմանադրական դատարանն արձանագրում է, որ Սահմանադրության 27-րդ հոդվածի 3-րդ մասի համաձայն` ազատությունից զրկված անձի ընտրած անձին այդ մասին անհապաղ տեղեկացնելու իրավունքի իրականացումը հետաձգվել կարող է միայն օրենքով սահմանված դեպքերում, կարգով և ժամկետով՝ հանցագործությունների կանխման կամ բացահայտման նպատակով (Տե՛ս նույն տեղում։ ): ՀՀ քրեական դատավարության օրենսգրքի 129-րդ հոդվածի 6-րդ մասի 2-րդ կետի համաձայն՝ վարույթն իրականացնող մարմինը պարտավոր է արգելանքի վերցված անձին վարույթն իրականացնող մարմին բերելուց հետո անհապաղ նրան տրամադրել նրա ստորագրությամբ իր իրավունքների և պարտականությունների ցանկը, (…) ապահովել արգելանքի վերցված անձի գտնվելու վայրի մասին նրա ընտրած անձին տեղեկացնելը և փաստաբան հրավիրելը, արգելանքի վերցված անձի պահանջի դեպքում ապահովել նրա բժշկական հետազոտումը, չարգելել փաստաբանի տեսակցությունը արգելանքի վերցված անձի հետ, եթե օրենքով այլ բան նախատեսված չէ: ՀՀ քրեական դատավարության օրենսգրքի 129-րդ հոդվածի 7-րդ մասի համաձայն՝ Վարույթն իրականացնող մարմինն անմիջական վերադասի գրավոր համաձայնությամբ կարող է հետաձգել իր գտնվելու վայրի մասին իր ընտրած անձին տեղեկացնելու իրավունքի իրականացումն անձին արգելանքի վերցնելու պահից առավելագույնը 12 ժամով, եթե առկա է հիմնավոր ենթադրություն, որ այդ իրավունքի անհապաղ իրականացումը կարող է խոչընդոտել հանցագործության կանխմանը կամ խափանմանը կամ հանգեցնել ապացույցների ոչնչացման կամ վնասման: Հաշվի առնելով, որ ցանկացած ազատությունից զրկում պետք է իրականացվի «օրենքով սահմանված կարգով», Եվրոպական կոնվենցիայի 5-րդ հոդվածի 1-ին կետն առաջին հերթին պահանջում է, որ ցանկացած ձերբակալում կամ կալանավորում պետք է ունենա իրավական հիմք ազգային օրենսդրության մեջ: Այնուամենայնիվ, այս խոսքերը պարզապես չեն վերաբերում օրենսդրությանը: Դրանք վերագրելի են նաև օրենքի որակին՝ պահանջելով, որ այն համատեղելի լինի իրավունքի գերակայության հետ, որը մի ամբողջ հայեցակարգ է Կոնվենցիայի բոլոր հոդվածների համար: Այս վերջին կետի կապակցությամբ Եվրոպական դատարանը շեշտում է, որ ազատությունից զրկելու դեպքում հատկապես կարևոր է, որ պահպանվի իրավական որոշակիության ընդհանուր սկզբունքը: Հետևաբար անհրաժեշտ է, որ ազգային օրենսդրությանը համապատասխան՝ ազատությունից զրկելու պայմանները հստակ սահմանված լինեն, և որ օրենքն ինքնին կանխատեսելի լինի կիրառման մեջ, որպեսզի համապատասխանի Կոնվենցիայով սահմանված «օրինականության» ստանդարտին, չափանիշին, որը պահանջում է, որ բոլոր օրենքները լինեն բավարար չափով ճշգրիտ, որպեսզի անհրաժեշտության դեպքում համապատասխան խորհրդատվությամբ անձը հնարավորություն ունենա ողջամիտ հանգամանքներում կանխատեսել իր վարքագծի հնարավոր հետևանքները (Տե՛ս case of Bădoiu v. Romania (Application no. 33809/16) judgment, 22 October 2019, կետ 34): ՀՀ Սահամանադրության 27-րդ հոդվածի 3-րդ մասին այնքանով, որքանով նորմը չի նախատեսում իրավունքի սահմանափակման համար ժամկետ և իրավունքի պաշտպանության երաշխիք։ Բացի այդ օրենսդրական փոփոխությունը նախատեսում է իրավունքի սահամանափակման նոր հիմք՝ այն է ՀՀ ազգային անվտանգությունը վտանգելը, որը նախատեսված չէ ՀՀ քրեականա դատավարության օրենսգրքով նույն իրավունքի սահմանափակման դեպքում։ Նախաձեռնված օրենսդրական փոփոխությունները պետք է համապատասխանեցնել իրավական որոշակիության սկզբունքին և ձերբակալված անձանց իրավունքների պաշտպանության միջազգային պահանջներին։ Առաջարկում ենք Օրենքի 5-րդ հոդվածի 6-րդ մասը՝ լրացնել հետևյալ նախադասությամբ․ «ձերբակալված անձի իր գտվելու վայրի մասին տեղեկացնելու իրավունքի իրականացումը կարող է հետաձգվել, երբ առկա է հիմնավոր ենթադրություն, որ այդ իրավունքի անհապաղ իրականացումը կարող է խոչընդոտել հանցագործության կանխմանը կամ խափանմանը կամ հանգեցնել ապացույցների ոչնչացման կամ վնասման վարույթն իրականացնող մարմնի անմիջական վերադասի գրավոր համաձայնությամբ առավելագույնը 12 ժամով»։

Այլ դիտարկումներ «Կառավարության կառուցվածքի և գործունեության մասին» ՀՀ օրենքում (այսուհետ նաև՝ Օրենք) առկա են Կառավարության գործունեության թափանցիկության, հրապարակայնության և հաշվետվողականության տեսանկյունից խիստ խնդրահարույց դրույթներ, որոնք հարկ ենք համարում ներկայացնել սույն Նախագծի շրջանակներում դրանք վերանայելու նպատակով, թեև նշված խնդիրները անմիջականորեն կապված չեն Նախագծով սահմանված կարգավորումների հետ: 1. Այսպես, Օրենքի 10-րդ հոդվածի 15-րդ մասի համաձայն՝ Կառավարության նիստերը դռնբաց են, բացառությամբ վարչապետի պատճառաբանված որոշմամբ նիստը կամ դրա մի մասը դռնփակ անցկացնելու դեպքերի։ Թեև Օրենքով, որպես ընդհանուր կանոն, սահմանված է Կառավարության նիստերի դռնբացության սկզբունքը, սակայն նիստերը դռնփակ անցկացնելու վերաբերյալ վարչապետի որոշման կայացման համար որևէ չափանիշ նախատեսված չէ: Որոշմանն առաջադրվում է միայն պատճառաբանվածության պահանջ, մինչդեռ որոշման ընդունման հիմքերի մասով որևէ սահմանափակում առկա չէ: Ամենևին չբացառելով ազգային անվտանգության կամ այլ իրավաչափ հիմքերով դռնփակ նիստ անցկացնելու անհրաժեշտությունը՝ գտնում ենք, որ անհրաժեշտ է Օրենքով նախատեսել հստակ չափանիշներ և/կամ հիմքեր, որոնք կսահմանափակեն Կառավարության նիստը կամ դրա մի մասը դռնփակ անցկացնելու որոշում ընդունելու հայեցողական լիազորությունը: Տեղեկատվության ազատության իրավունքին առնչվող միջազգային չափանիշները ընդգրկում են նաև հանրության իրավունքը տեղեկանալու թե ինչ գործունեություն է Կառավարությունն իրականացնում իր անունից, և մասնակցելու որոշումների կայացման գործընթացներին: Այս չափանիշներից է բխում ներպետական օրենսդրությամբ սահմանման ենթակա այն կանխավարկածը, ըստ որի, բոլոր կառավարման մարմինների նիստերը պետք է բաց լինեն հանրության համար, կայացվելիք որոշումների վերաբերյալ տեղեկատվությունը պետք է նախօրոք մատչելի դարձվի, որպեսզի հասարակությունը հնարավորություն ունենա տեղեկացված կերպով ներգրավվելու գործընթացներին ( Սկզբունք 7, Բաց քննարկումներ, https://www.article19.org/wp-content/uploads/2018/12/Opening_up_Russia_RTI_report_10.12.pdf, UN principles on Freedom Information /2000/) : Մինչդեռ նշված կարգավորումը հակասության մեջ է մտնում թե վերոգրյալ սկզբունքի և թե «Բաց կառավարման գործընկերություն» նախաձեռնության շրջանակներում Հայաստանի Հանրապետության ստանձնած պարտավորությունների հետ, որոնք ենթադրում են հանրային կառավարման համակարգի առավելագույն թափանցիկության և հաշվետվողականության ապահովում: 2. Հաջորդ խնդրահարույց դրույթը վերաբերում է Օրենքի 10-րդ հոդվածի 12-րդ մասին, որի համաձայն՝ եթե վարչապետը գտնում է, որ Կառավարության նիստի օրակարգ ընդգրկելու համար առաջարկվող որևէ հարցի քննարկման անհրաժեշտություն չկա, ապա օրակարգի նախագիծը Կառավարության անդամներին ուղարկելիս նշվում է այդ մասին: Տվյալ հարցը Կառավարության նիստում քվեարկվում է առանց քննարկման և զեկուցման, եթե Կառավարության անդամներից որևէ մեկը Կառավարության նիստում դրան չի առարկում: Առարկելու դեպքում հարցը քննարկվում է ընդհանուր կարգով: Կառավարության նիստերի օրակարգերի ուսումնասիրությունը ցույց է տալիս, որ այս գործիքը օգտագործվում է չափազանց հաճախ, միայն վերջին երեք Կառավարության նիստերի (27.01.2021, 21.01.2021, 14.01.2021) օրակարգ ընդգրկված 102 հարցերից 92-ը եղել է չզեկուցվող: Նշված հարցերը փաթեթով առանց քննարկման դրվում են քվեարկության: Թեև մի շարք դեպքերում արդարացված կարող է լինել այս ընթացակարգով հարցերի քվեարկությունը՝ օրակարգում ընդգրկված հարցերի չափազանց տեխնիկական բնույթի և ժամանակի խնայողության նկատառումներով, սակայն օրակարգում ընդգրկված հարցերը չզեկուցվող հարցերի շարքին դասելու համար որևէ չափանիշի սահմանաված չլինելու հանգամանքը խնդրահարույց է այնքանով, որքանով ենթադրում է անսահմանափակ հայեցողության հնարավորություն, ինչով էլ չի համապատասխանում հանրային կառավարման թափանցիկության և հաշվետվողականության պահանջներին: Հետևաբար, գտնում ենք, որ Օրենքի 10-րդ հոդվածի 12-րդ մասում պետք է սահմանվեն Կառավարության նիստի ընթացքում որևէ հարցի քննարկման/զեկուցման/ անհրաժեշտության բացակայությունը գնահատելու համար անհրաժեշտ չափանիշներ: 3. Հաջորդ խնդիրը վերաբերում է Օրենքի 11-րդ հոդվածի 2-րդ մասին, որի համաձայն՝ 2. Եթե վարչապետը գտնում է, որ Կառավարության նիստի օրակարգ որևէ հարցի ընդգրկման անհրաժեշտությունը չկա, ապա տվյալ հարցի վերաբերյալ վարչապետի հանձնարարությամբ կազմակերպվում է գրավոր քվեարկություն: Կառավարության որոշումն ընդունվում է Կառավարության անդամների ձայների մեծամասնությամբ: Կառավարության անդամները կարող են քվեարկել կամ կողմ, կամ դեմ, կամ ներկայացնել առաջարկություն հարցի քննարկումը Կառավարության նիստում իրականացնելու վերաբերյալ: Վարչապետին նման առաջարկություն ներկայացվելու դեպքում սույն մասում նշված Կառավարության որոշումը համարվում է չընդունված, և հարցը քննարկվում է Կառավարության նիստում՝ ընդհանուր կարգով: Հայաստանի Հանրապետության կառավարության աշխատակարգը հաստատելու մասին ՀՀ կառավարության 08.06.2018թ. թիվ 667-Լ որոշման համաձայն՝ գրավոր քվեարկության վերաբերյալ կառավարության անդամներն իրենց դիրքորոշումը ներկայացնում են հանձնարարությամբ նշված ժամկետում, որը, որպես կանոն, չի կարող գերազանցել երեք աշխատանքային օրը՝ կցելով նաև նույն աշխատակարգի ձևով նախատեսված քվեաթերթիկը՝ քվեարկված և ստորագրված: Կառավարության անդամների մեծամասնության կողմից գրավոր քվեարկությանը կողմ քվեարկելու դեպքում և հարցի քննարկումը կառավարության նիստում անցկացնելու վերաբերյալ առաջարկություն չլինելու դեպքում վարչապետի աշխատակազմը խմբագրում է նախագիծը՝ աշխատակարգով նախատեսված ժամկետում, և այն վարչապետի աշխատակազմի ղեկավարի կողմից ներկայացվում է վարչապետին՝ ստորագրման: Գրավոր քվեարկության ներկայացված հարցը հրապարակվում է կառավարության պաշտոնական կայքում՝ վարչապետի աշխատակազմի կողմից քվեարկության դրվելուց հետո մեկ աշխատանքային օրվա ընթացքում: Գտնում ենք, որ Օրենքի 11-րդ հոդվածի 2-րդ մասով սահմանված դրույթը չի համապատասխանում Կառավարության գործունեության հրապարականության, հաշվետվողականության, ինչպես նաև գործունեության կազմակերպման առանցքային սկզբունքներին, այն չի բխում նաև «Բաց կառավարման գործընկերություն» նախաձեռնության շրջանակներում Հայաստանի Հանրապետության ստանձնած՝ քաղաքացիների համար ավելի թափանցիկ և հաշվետվողական դառնալու հանձնառությունից: Այսպես, «Կառավարության կառուցվածքի և գործունեության մասին» ՀՀ օրենքի 10-րդ հոդվածի համաձայն՝ Կառավարությունն իր գործունեությունն իրականացնում է կոլեգիալ, նիստերի միջոցով: Մինչդեռ, սույն դեպքում հիմնվելով բացառապես Կառավարության նիստի օրակարգ որևէ հարցի ընդգրկման անհրաժեշտության կարիքի՝ որևէ չափանիշով չպայմանավորված գնահատման հիման վրա, Օրենքի 11-րդ հոդվածի 2-րդ մասը հնարավորություն է տալիս ցանկացած հարցի վերաբերյալ (բացառությամբ ռազմական կամ արտակարգ դրության ժամանակահատվածում ընդունվող որոշումների) որոշում կայացնել առանց հարցը/նախագիծը Կառավարության նիստի օրակարգ ընդգրկելու, կառավարության նիստից դուրս՝ գրավոր էլեկտրոնային քվեարկության միջոցով: Նշված իրավակարգավորման շրջանակներում խնդրահարույց է դառնում նաև գրավոր քվեարկության ներկայացված հարցի/նախագծի հրապարակման ժամկետը, հաշվի առնելով այն, որ հարցը կառավարության պաշտոնական կայքում հրապարակվում է վարչապետի աշխատակազմի կողմից քվեարկության դրվելուց հետո մեկ աշխատանքային օրվա ընթացքում, այսինքն նշված ժամկետում հարցի վերաբերյալ արդեն իսկ կարող է որոշում կայացված լինել (նախնական հրապարակման կարգի բացակայություն):