«Հայաստանի Հանրապետության վարչական դատավարության օրենսգրքում փոփոխություններ և լրացումներ կատարելու մասին» օրենքի և հարակից օրենքների լրամշակված նախագծեր

ՀԻՄՆԱՎՈՐՈՒՄ

«ՀԱՅԱՍՏԱՆԻ ՀԱՆՐԱՊԵՏՈՒԹՅԱՆ ՎԱՐՉԱԿԱՆ ԴԱՏԱՎԱՐՈՒԹՅԱՆ ՕՐԵՆՍԳՐՔՈՒՄ  ՓՈՓՈԽՈՒԹՅՈՒՆՆԵՐ ԵՎ ԼՐԱՑՈՒՄՆԵՐ ԿԱՏԱՐԵԼՈՒ ՄԱՍԻՆ», «ՀԱՅԱՍՏԱՆԻ ՀԱՆՐԱՊԵՏՈՒԹՅԱՆ ՔԱՂԱՔԱՑԻԱԿԱՆ ԴԱՏԱՎԱՐՈՒԹՅԱՆ ՕՐԵՆՍԳՐՔՈՒՄ  ՓՈՓՈԽՈՒԹՅՈՒՆՆԵՐ ԵՎ ԼՐԱՑՈՒՄՆԵՐ ԿԱՏԱՐԵԼՈՒ ՄԱՍԻՆ», «ՀԱՅԱՍՏԱՆԻ ՀԱՆՐԱՊԵՏՈՒԹՅԱՆ ՔՐԵԱԿԱՆ ԴԱՏԱՎԱՐՈՒԹՅԱՆ ՕՐԵՆՍԳՐՔՈՒՄ  ՓՈՓՈԽՈՒԹՅՈՒՆ ԵՎ ԼՐԱՑՈՒՄՆԵՐ ԿԱՏԱՐԵԼՈՒ ՄԱՍԻՆ», «ՀԱՍԱՐԱԿԱԿԱՆ ԿԱԶՄԱԿԵՐՊՈՒԹՅՈՒՆՆԵՐԻ ՄԱՍԻՆ» ՕՐԵՆՔՈՒՄ ԼՐԱՑՈՒՄ  ԿԱՏԱՐԵԼՈՒ ՄԱՍԻՆ, «ՎԱՐՉԱՐԱՐՈՒԹՅԱՆ ՀԻՄՈՒՆՔՆԵՐԻ ԵՎ ՎԱՐՉԱԿԱՆ ՎԱՐՈՒՅԹԻ ՄԱՍԻՆ» ՕՐԵՆՔՈՒՄ ԼՐԱՑՈՒՄ ԿԱՏԱՐԵԼՈՒ ՄԱՍԻՆ», «ՏԵՂԱԿԱՆ ԻՆՔՆԱԿԱՌԱՎԱՐՄԱՆ ՄԱՍԻՆ» ՕՐԵՆՔՈՒՄ ԼՐԱՑՈՒՄՆԵՐ ԿԱՏԱՐԵԼՈՒ ՄԱՍԻՆ» ԵՎ «ՊԵՏԱԿԱՆ ՏՈՒՐՔԻ ՄԱՍԻՆ ՕՐԵՆՔՈՒՄ» ՓՈՓՈԽՈՒԹՅՈՒՆ ԵՎ ԼՐԱՑՈՒՄՆԵՐ ԿԱՏԱՐԵԼՈՒ ՄԱՍԻՆ» ՕՐԵՆՔՆԵՐԻ ԸՆԴՈՒՆՄԱՆ

1. Ընթացիկ իրավիճակը և իրավական ակտի ընդունման անհրաժեշտությունը

Վարչական դատավարության՝ որպես դատական պաշտպանության ինքնուրույն ձևի  կայացումը իրավական պետության անքակտելի տարրերից է և պահանջում է վարչական գործերի քննության ընթացակարգերի կատարելագործում և անձանց հանրային իրավունքների արդյունավետ պաշտպանության երաշխիքների նախատեսում: Այս առումով իր ուրույն տեղն է զբաղեցնում նաև Հայաստանի Հանրապետության վարչական դատավարության օրենսգրքով (այսուհետ՝ Օրենսգիրք) նախատեսված՝ նորմատիվ իրա­վական ակ­տե­րի իրավաչա­փու­թյան վիճարկման ինստիտուտը:    

Օրենսգրքի ընդունումից հետո Հայաստանի Հանրապետությունում կատարված սահմանադրական փոփոխությունների և նորմատիվ իրավական ակտերի իրավաչափության վիճարկման վարույթի վերաբերյալ ձևավորված դատական պրակտիկայի համատեքստում նորմատիվ իրավական ակտերի իրավաչափության վիճարկման վարույթի ուսումնասիրության արդյունքները հանգում են հետևյալին.

• ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտերի իրավաչափության վիճարկման վերաբերյալ գործերի շրջանակը.

          Ներկայումս վարչական դատարանին ընդդատյա են Հայաստանի Հանրապետության Նախագահի, Հայաստանի Հանրապետության կառավարության, Հայաստանի Հանրապետության վարչապետի նորմատիվ իրավական ակտերի, գերատեսչական նորմատիվ իրավական ակտերի, ինչպես նաև համայնքի ավագանու ու համայնքի ղեկավարի նորմատիվ իրավական ակտերի իրավաչափության վիճարկման վերաբերյալ գործերը: Մինչդեռ, նման սահմանափակ շրջանակ նախատեսելը չի համապատասխանում Սահմանադրության կարգավորումներին, քանի որ նման ակտեր ընդունելու լիազորությամբ օժտված են նաև այլ մարմիններ, ինչպես օրինակ Բարձրագույն դատական խորհուրդը, ինքնավար մարմինները: Հետևաբար, նման սահմանափակ շրջանակի պահպանումը անհարկի սահմանափակում է ենթաօրենսդրական ակտերի նկատմամբ արդյունավետ դատական հսկողության հնարավորությունը:

Անհրաժեշտ է արձանագրել նաև, որ նորմատիվ իրավական ակտեր եզրույթի կիրառումն արդարացված չէ, քանի որ, ինչպես բխում է Սահմանադրության և Նորմատիվ իրավական ակտերի մասին օրենքի դրույթներից, այս վարույթի կարգով կարող են վիճարկվել բացառապես նորմատիվ իրավական ակտերի մի խումբը՝ ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտերը: Միաժամանակ, Սահմանադրության 5-րդ հոդվածով սահմանված նորմատիվ իրավական ակտերի աստիճանակարգությունից հետևում է, որ ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտերի միջև այլևս առկա չէ աստիճանակարգությունից, որպիսի պայմաններում դրանց իրավաչափությունը հնարավոր է ստուգել բացառապես սահմանադրական օրենքների և օրենքների համապատասխանության տեսանկյունից: Հետևաբար, այս առումով ևս առկա է քննարկվող վարույթում հստակեցումների կարիք, քանի որ այն թույլ է տալիս բացի օրենքից գնահատել վիճարկվող ակտերի համապատասխանությունը այլ նորմատիվ ակտերին:

• ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտերի իրավաչափության վիճարկման վերաբերյալ դիմում ներկայացնելու իրավունք ունեցող սուբյեկտների շրջանակը.

Առկա իրավակարգավորումների վերլուծությունը ցույց է տալիս, որ ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտերի իրավաչափության վիճարկման դիմում կարող են ներկայացնել ֆիզիկական կամ իրավաբանական անձինք, պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինները, Մարդու իրավունքների պաշտպանը, ինչպես նաև Երևանի ավագանու խմբակցությունը: Մինչդեռ, անձանց քաղաքացիական վերահսկողության ընդլայնման, տվյալ վարույթի գործնական կիրառելիության բարձրացման նպատակով անհրաժեշտ է քննարկել ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտերի իրավաչափության վերաբերյալ դիմում ներկայացնելու իրավունք ունեցող անձանց շրջանակի ընդլայնման հարցը՝ նման իրավունք վերապահելով նաև՝

• առաջին ատյանի դատարաններին, երբ նրանք հիմնավոր կասկածներ ունեն իրենց կողմից կիրառման ենթակա ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտի իրավաչափության վերաբերյալ: Հակառակ պարագայում, ստացվում է մի իրավիճակ, երբ դատարանները, չունենալով իրենց վարույթում քննվող գործի շրջանակներում կիրառվելիք ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտը վիճարկելու գործիքակազմ և միաժամանակ իրավասու չլինելով ինքնուրույն գնահատել դրանց իրավաչափությունը, ստիպված են լինում կիրառել այն, իսկ հետագայում կիրառված նորմատիվ իրավական ակտի անվավեր ճանաչման դեպքում գործը ենթակա է վերաբացման նոր հանգամանքի ուժով, ինչը չի բխում դատավարական խնայողության և արդյունավետության սկզբունքների ապահովումից: Այս առումով, ուշագրավ է, որ դատարանների կողմից գործի վարույթը կասեցնելը և ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտի իրավաչափության վերաբերյալ դիմում ներկայացնելը ընդունված է նաև եվրոպական երկրներում: Այսպես, օրինակ, Լիտվայի վարչական դատավարության օրենսգրքի 112-րդ հոդվածը հնարավորություն է տալիս դատարաններին կասեցնել գործի վարույթը և իր կողմից կիրառված նորմատիվ իրավական ակտի իրավաչափության հարցով դիմել վարչական դատարան:

          Նորմատիվ իրավական ակտերի ստուգումը դատարանի կողմից (նորմ կոնտրոլ) իրավական պետության սկզբունքի դրսևորում է և ծառայում է արդյունավետ դատական պաշտպանությանը՝ Սահմանադրության 61-րդ հոդվածի 1-ին մասի իմաստով։

Անհրաժեշտ է տարբերակել ոչ միայն վարչական դատարանի կողմից իրականացվող նորմ կոնտրոլը ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտերի նկատմամբ սահմանադրական դատարանի կողմից իրականացվող նորմ կոնտրոլից, այլ նաև բուն կամ անմիջական (վարույթի առարկային վերաբերող) նորմ կոնտրոլը ինցիդենտ կարգով իրականացվող միջնորդավորված նորմ կոնտրոլից։

Անմիջական նորմ կոնտրոլի վարույթի անմիջական առարկան որևէ նորմատիվ իրավական ակտն է և վարույթը բացառապես ուղղված է դրա ստուգմանը և անհրաժեշտության դեպքում վերացմանը կամ էլ դրա հաստատմանը բոլորի համար պարտադիր ներգործությամբ („erga omnes“)։ Դրան հակառակ` ինցիդենտ կարգով իրականացվող միջնորդավորված նորմ կոնտրոլը տեղի է ունենում այնպիսի վարույթներում, որոնց քննության առարկան ոչ թե որևէ նորմատիվ իրավական ակտն է, այլ որևէ առանձին ակտ, օրինակ, վարչական ակտ, որն իր հերթին հիմնված է որևէ նորմատիվ իրավական ակտի վրա, որի վավերականությունից է կախված այդ առանձին ակտի իրավաչափությունը։ Դատարանն սկզբունքորեն պարտավոր է հիմնավոր կասկած ունենալու դեպքում որպես նախնական հարց «ինցիդենտ կարգով» ստուգել այդ նորմատիվ իրավական ակտի իրավաչափությունը։

Հատկանշական է, որ անմիջական նորմ կոնտրոլի միջոցով ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտի իրավաչափությունը ստուգման առարկա է դառնում և գործի վարույթը կասեցնելու հիմք է առաջանում միայն այն դեպքում, երբ կոնկրետ գործը հնարավոր է լուծել միայն վիճարկվող ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտի կիրառման միջոցով:

• հասարակական կազմակերպություններին, որպես ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտերի իրավաչափության նկատմամբ քաղաքա­ցիա­կան վերահսկո­ղության գործա­ռույթ իրականացնողի: Ներկայումս հասարակական կազմակերպությունների այդ իրավունքը որոշ առումով կարող է իրացվել միայն շրջակա միջավայրի պահպանության ոլորտում իր շահառուների օրինական շահերը պաշտպանելիս, ինչը ենթադրում է վարչական դատարան դիմելու դեպքերի խիստ սահմանափակ շրջանակ։ Ընդ որում, նման գործառույթի պատշաճ իրականացման համար ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտերի վիճարկման հնարավորություն է տրվում այն հասարակական կազմակերպություններին, որոնց կանոնադրական նպատակներից և խնդիրներից է բխում մարդու իրավունքների և ազատությունների պաշտպանությունը:
• Արդարադատության նախարարությանը, քանի որ «Նորմատիվ իրավական ակտերի մասին» օրենքի 8-րդ հոդվածի 3-րդ մասով արդեն իսկ սահմանված է նշված օրենքի պահանջների խախտմամբ ընդունված ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտն անվավեր ճանաչելու համար Արդարադատության նախարարության կողմից դիմում ներկայացնելու հնարավորությունը:
• համայնքի ավագանու անդամներին և խմբակցությանը, քանի որ ներկայումս Օրենսգիրքը նախատեսում է միայն Երևանի ավագանու խմբակցության՝ վարչական դատարան դիմելու իրավունքը, ընդ որում՝ միայն Երևանի ավագանու ակտերի վիճարկման համար, մինչդեռ նման կարգավորման պայմաններում մյուս համայնքների ավագանիների խմբակցությունները, ինչպես նաև ավագանու անդամները զրկվում են ինչպես համայնքի ղեկավարի, այնպես էլ ավագանու կողմից ընդունված ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտերը վիճարկելու հնարավորությունից:
• տեղական ինքնակառավարման մարմինների սեփական լիազորությունների իրականացման նկատմամբ իրավական հսկողություն իրականացնող Հայաստանի Հանրապետության կառավարության լիազոր մարմինը, քանի որ Տեղական ինքնակառավարման մասին օրենքի 98-րդ հոդվածով նախատեսված տեղականինքնակառավարմանմարմինների սեփական լիազորությունների իրականացման նկատմամբ իրավական հսկողության շրջանակներում վերջինս ունի տեղական ինքնակառավարման մարմինների որոշումներն անվավեր ճանաչելու պահանջով դատարան դիմելու իրավունք:
• Փաստաբանների պալատը՝ որպես փաստաբանների կոլեկտիվ շահերի պաշտպանություն իրականացնող մարմին: Փաստաբանության մասին օրենքի 3-րդ հոդվածի համաձայն՝ փաստաբանությունը փաստաբանների մասնագիտական միավորում է, որը, հանդիսանալով քաղաքացիական հասարակության ինստիտուտ, չի մտնում պետական և տեղական ինքնակառավարման մարմինների համակարգի մեջ։ Այս առումով, անհրաժեշտություն է ձեռք բերում փաստաբանության՝ որպես քաղաքացիական հասարակության ինստիտուտի ներգրավվածությունը այս ոլորտին վերաբերող ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտերի վիճարկմանը:

3) Գործի քննության ժամկետները.

          Ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտերի իրավաչափության վիճարկումը պետք է ենթադրի վարչական դատարանի կողմից հնարավոր սեղմ ժամկետներում գործի քննություն: Այս առումով Օրենսգիրքը չի նախատեսում վարույթի այս տեսակով գործերի քննության հստակ ժամկետներ, այնինչ, օրինակ Սահմանադրական դատարանը ֆիզիկական և իրավաբանական անձանց կողմից ներկայացված անհատական դիմումներով գործերը քննում է դիմումը մուտքագրելուց՝ երեք ամսվա ընթացքում՝ պատճառաբանված աշխատակարգային որոշմամբ գործի քննության ժամկետը ևս երեք ամսով երկարաձգելու հնարավորությամբ («Սահմանադրական դատարանի մասին» օրենքի 69-րդ հոդվածի 8-րդ մաս):

4) Ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտերի իրավաչափությունը վիճարկելու վերաբերյալ գործերի վարույթի առնչությամբ առկա այլ խնդիրները.

• Քննարկվող վարույթի շրջանակներում ներկայացված դիմումի նկատմամբ ինքնաբերաբար կիրառելի են դառնում դիմումը վարույթ ընդունելը մերժելու հիմքերը, այնինչ դրանք ենթակա են հատուկ կարգավորման՝ վարույթի առանձնահատկություններից ելնելով:
• Օրենսգրքով նախատեսված չէ նորմատիվ իրավական ակտի գործողությունը կասեցնելու ժամկետը, ինչպես նաև անհատական իրավական ակտի կասեցման հնարավորություն այն դեպքում, երբ նորմատիվ իրավական ակտը կիրառվել է անձի նկատմամբ ընդունված անհատական ակտով:
• Օրենսգիրքը սահմանում է ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտն անվավեր ճանաչելու պահը և հետևանքները, մինչդեռ դրանք նախատեսված չեն ուժը կորցրած ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտը ոչ իրավաչափ ճանաչելու դեպքում:

Հարկ է նշել, որ նորմատիվ իրավական ակտերի իրավաչափության վերանայման վարույթի ինստիտուտի ներդնումից (2008թ.) հետո վարչական դատարանում այս վարույթի շրջանակներում ներկայացվել է ընդամենը 111 դիմում, որից վարույթ է ընդունվել միայն 48-ը, այն պարագայում, երբ, մոդելային առումով համանման` նորմատիվ իրավական ակտերի սահմանադրական վերահսկողություն իրականացնող մարմնում` Սահմանադրական դատարանում 2008-2016թթ. ներկայացվել է միայն 544 անհատական դիմում, որոնցից վարույթ են ընդունվել 264-ը:

Ամբողջ վերոգրյալը վկայում է Օրենսգրքում փոփոխություններ կատարելու անհրաժեշտության մասին: 

       2. Առաջարկվող կարգավորման բնույթը

          «Հայաստանի Հանրապետության վարչական դատավարության օրենսգրքում փոփոխություններ և լրացումներ կատարելու  մասին» օրենքի և հարակից օրենքների նախագծերով (այսուհետ՝ Նախագծեր)՝

• ընդլայնվել է նորմատիվ իրավական ակտերի իրավաչափության վիճարկման վարույթով քննվող գործերի շրջանակը՝ դրանում ընդգրկելով բոլոր ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտերի վիճարկումը,
• ընդլայնվել է ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտերի իրավաչափության վիճարկման դիմում ներկայացնելու իրավունք ունեցող անձանց շրջանակը.
• սահմանվել են ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտերի վիճարկման դիմումը վարույթ ընդունելը մերժելու հիմքերը.
• սահմանվել են վիճարկվող ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտի (դրա վիճարկվող դրույթի) գործողությունը կասեցնելու դեպքում կասեցման ժամկետները.
• նախատեսվել է վիճարկվող ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտի կամ դրա վիճարկվող դրույթի կիրառման վերաբերյալ անհատական իրավական ակտի գործողությունը դատարանի կողմից կասեցնելու հնարավորությունը.
• նախատեսվել են ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտերի վիճարկման վարույթով գործերի քննության հստակ ժամկետներ.
• սահմանվել են ուժը կորցրած ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտը ոչ իրավաչափ ճանաչելու պահերը և դրա հետևանքները.
• քաղաքացիական, քրեական և վարչական դատավարություններում որպես գործի վարույթը կասեցնելու հիմք նախատեսվել է դատարանների կողմից վարչական դատարանին ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտերի վիճարկման հարցով դիմելու որոշում կայացնելը, ինչպես նաև սահմանվել են կասեցված վարույթի վերսկսման հիմքերը.
• սահմանվել են հասարակական կազմակերպությունների կողմից ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտի վիճարկման պահանջ ներկայացնելու իրավունքի իրացման պայմանները.
• նախատեսվել է վարչական դատարանի կողմից ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտը անվավեր կամ ոչ իրավաչափ ճանաչելու դեպքում դեռևս չկատարված անբողոքարկելի վարչական ակտով դրամական պահանջների հարկադիր կատարման վերաբերյալ գրությունը վերադարձնելու մասին դիմում է ներկայացնելու պարտականություն.
• սահմանվել են ենթաօրենսդրական նորմատիվ իրավական ակտերի վիճարկման դիմում ներկայացնելու համար վճարվող պետական տուրքի չափը, ինչպես նաև պետական տուրքի վճարումից ազատված սուբյեկտների շրջանակը:

      3. Նախագծերի մշակման գործընթացում ներգրավված ինստիտուտները և անձինք

Նախագծերը մշակվել են Արդարադատության նախարարության «Օրենսդրության զարգացման և իրավական հետազոտությունների կենտրոն» հիմնադրամի կողմից:

       4. Ակնկալվող արդյունքը

          Նախագծերի ընդունմամբ ակնկալվում է ապահովել նորմատիվ իրա­վական ակտե­րի իրավաչա­փու­թյան վիճարկման վա­րույթի գործնա­կան կիրառելիու­թյան բարձրացումը և վարույթի արդյունավետությունը: