«Կառավարության կառուցվածքի և գործունեության մասին» օրենքում լրացումներ կատարելու մասին» օրենքի և հարակից օրենքների նախագծերի փաթեթ

ՀԻՄՆԱՎՈՐՈՒՄ

«ԿԱՌԱՎԱՐՈՒԹՅԱՆ ԿԱՌՈՒՑՎԱԾՔԻ ԵՎ ԳՈՐԾՈՒՆԵՈՒԹՅԱՆ ՄԱՍԻՆ» ՕՐԵՆՔՈՒՄ ԼՐԱՑՈՒՄՆԵՐ ԿԱՏԱՐԵԼՈՒ ՄԱՍԻՆ ՕՐԵՆՔԻ ԵՎ ՀԱՐԱԿԻՑ ՕՐԵՆՔՆԵՐԻ ՆԱԽԱԳԾԵՐԻ ԸՆԴՈՒՆՄԱՆ ԱՆՀՐԱԺԵՇՏՈՒԹՅԱՆ ՎԵՐԱԲԵՐՅԱԼ

1․ Ընթացիկ իրավիճակը և իրավական ակտերի ընդունման անհրաժեշտությունը

Հայաստանի Հանրապետության կառավարության 2020 թվականի ապրիլի 23-ի թիվ 638-Լ որոշմամբ հաստատվել է Ոստիկանության բարեփոխումների ռազմավարությունը և դրանից բխող 2020-2022 թվականների գործողությունների ծրագիրը (այսուհետ՝ Ռազմավարություն)։ Վերջինիս առանցքային և հիմնական փուլերից է գործադիր իշխանության մարմնի՝ ներքին գործերի նախարարության կազմավորումը և ներկայումս ոստիկանության կողմից իրականացվող մի շարք իրենց բնույթով քաղաքացիական ծառայությունների իրականացումը նախարարության կողմից։ Գործառույթների նման տարանջատումը կհանգեցնի նաև ոստիկանության կողմից կոնկրետ մասնագիտական խնդիրների կատարման վրա շեշտադրմանը։

Ոստիկանության մասով. Հայաստանի Հանրապետության ոստիկանությունը 2002 թվականից ձևավորվեց այն կառուցվածքով, ինչպիսին առանձին փոփոխություններով պահպանվել է մինչև այսօր։ 2002 թվականից մինչ այդ գործող Ներքին գործերի նախարարությունը վերակազմակերպվեց ծառայության՝ պահպանելով նույն կառուցվածքը, ավելին, Հանրապետության նախագահի հրամանագրում էլ էր նշվում, որ այս լուծումն ունի ժամանակավոր բնույթ։ Ըստ էության՝ նախարարության դասական կառուցվածքով մասնագիտական ծառայությունը չի կարող, մեղմ ասած, ապահովել արդյունավետ գործունեություն, ավելին՝ փաստացիորեն մասնագիտական ծառայությունը ծանրաբեռնված է ոստիկանությանը ոչ բնորոշ գործառույթներով (անձնագրերի և վիզաների տրամադրում, ավտոտրանսպորտային միջոցների հաշվառում, վարորդական վկայական ստանալու քննություններ ընդունել և վարորդական վկայական տալ և այլն)։

Մյուս կողմից, նախարարության կառուցվածքը պահպանած մասնագիտական ծառայությունը տեխնիկապես և ինստիտուցիոնալ առումով օբյեկտիվորեն չէր կարող ապահովել իր առջև դրված խնդիրների լուծման փիլիսոփայության փոփոխումը, ուստի և չէր կարող բավարարել հանրության կողմից նախարարության և ծառայության սիմբիոզից ակնկալվող խառը սպասումները։ Այլ կերպ ասած՝ ոստիկանության ծառայության համար առկա է ներքին և արտաքին սպասումների և ընկալումների անհամապատասխանություն։

2015 թվականի Սահմանադրության փոփոխությունների տրամաբանությամբ 2018 թվականին ընդունված «Պետական կառավարման համակարգի մարմինների մասին» օրենքով Ոստիկանությունն այլևս ոչ թե Կառավարությանն, այլ վարչապետին առընթեր մարմին էր սահմանվում, ինչը այն ուղղակի ենթակայության տակ էր դնում վարչապետին։ Բացի այդ, նման կարգավիճակով Ոստիկանությունը՝ հանդիսանալով ապաքաղաքական մարմին, տրամաբանորեն զրկված է ոլորտի քաղաքականության մշակման և իրականացման հնարավորությունից։ Դրա արդյունքում պետական կառավարման մարմինների համակարգում բացակայում է այն օղակը, որն անմիջականորեն կարող է քաղաքական պատասխանատվություն կրել ոստիկանության գործունեության ոլորտներում պետության կողմից իրականացվող քաղաքականության և դրա կիրառման համար։

Այդուհանդերձ, մեկ կարևոր հանգամանք պետք է հստակ լինի, ներքին գործերի նախարարության վերականգնումը չի կարող և չպետք է ասոցացվի կառավարության կառուցվածքում ուժերի կուտակման ոչ ժողովրդավարական և անվերահսկելի մի բևեռի ստեղծման գաղափարի կամ դառը փորձի հետ։ Այս համեմատությունը տեղին չէ թեկուզ միայն այն հիմնավորմամբ, որ նախկին ներքին գործերի և ստեղծվելիք նոր նախարարության առջև դրված թե´ քաղաքական և թե´ քաղաքականության խնդիրները լիովին տարբեր են։ Այդ տարբերության օգտին են վկայում կառավարման ձևի փոփոխությունը և քաղաքացիական գիտակցության ավելի զարգացած մակարդակը, ուստի և ժողովրդավարական պետությանը բնորոշ քաղաքացիական և խորհրդարանական վերահսկողության գործուն մեխանիզմների առկայությունը։ Մյուս ծանրակշիռ փաստարկը գաղափարախոսական այն փոփոխությունն է, որը նոր ոստիկանության համար նախատեսված է Ռազմավարությամբ, սակայն այդ համակարգային ու մտածողության փոփոխությունը բերելը դժվար կլինի առանց համակարգային և կառուցվածքային փոփոխությունների։

Միջազգային փորձ և մասնագիտական դիտանկյուն. Խոսելով քաղաքական մարմնի և մասնագիտացված ծառայության փոխգործելիության և արդյունավետ կառավարման մասին միջազգային փորձի մասին փորձագիտական շրջանակները նշում են, որ՝

(1) յուրաքանչյուր երկիր ոստիկանության և ընդհանրապես իրավապահ համակարգի որևէ կառուցվածք ընտրելիս պետք է ելնի իր առջև դրված խնդիրներից, որոնց լուծմանը միտված է նման կառուցվածքը, ուստի, այս առումով, հաջողված ունիվերսալ կառուցվածքի մոդելներ չկան,

(2) որևէ կառուցվածք ընտրելիս անհրաժեշտ է ապահովել գործադիր իշխանության մարմնի կառուցվածքում գործող մասնագիտացված ծառայության գործառութային անկախությունը երաշխավորող կարգավորումներ, իսկ որոշ փորձագետներ ի հավելումն շեշտում են նաև մասնագիտացված ծառայության գործառութային պատասխանատվության մասին։

Այսպես`

(1) Մեր երկրի դեպքում խնդիրներն ամրագրված են ոլորտի Ռազմավարությամբ՝ այն է՝ ոլորտի քաղաքականության միասնական մշակում և համակարգված իրագործման անհրաժեշտություն, քաղաքացիական և քաղաքական վերահսկողության արդյունավետ մեխանիզմների բացակայություն և ի վերջո, մասնագիտացված կազմակերպությանը իրեն ոչ բնորոշ խնդիրներից ձերբազատում՝ միտված ծառայության արդյունավետության բարձրացմանը։

Եվրոպայի խորհրդի նախարարների կոմիտեն 2001թ. ընդունել է Rec(2001)10 առաջարկությունը Ոստիկանության էթիկայի եվրոպական կանոնների մասին։ Սույն փաստաթուղթը պարունակում է մի շարք դրույթներ ոստիկանության կառուցվածքի, ոստիկաններին ուղղված պահանջների, քրեադատավարական համակարգում ոստիկանության դերի և այլնի վերաբերյալ։ Համաձայն 59-րդ կետի՝ ոստիկանությունը պետք է հաշվետու լինի պետությանը, քաղաքացիներին և նրանց ներկայացուցիչներին։ Ոստիկանության նկատմամբ պետք է կիրառվի արդյունավետ արտաքին հսկողություն։ Բացատրական հուշագրում նշվում է, որ կենտրոնական, տարածքային և տեղական մարմինների միջոցով ոստիկանությունը պետք է հաշվետու լինի պետության առջև, որը սահմանում է իր լիազորություններն ու խնդիրները։ Այսպես, բոլոր անդամ պետությունները ստեղծել են ոստիկանության նկատմամբ հսկողության մարմին։ Բացի այդ, ժողովրդավարական հասարակությունում պետության կողմից ոստիկանության նկատմամբ իրականացվող հսկողությունը պետք է ուղեկցվի ոստիկանության հնարավորությամբ՝ իր գործողությունների կապակցությամբ հաշվետու լինել բնակչությանը։ 60-րդ կետի համաձայն՝ ոստիկանության նկատմամբ պետության հսկողությունը պետք է բաժանված լինի օրենսդիր, գործադիր և դատական իշխանության ճյուղերի միջև։ Բացատրական հուշագրում նշվում է, որ պարզեցված մոդելի դեպքում օրենսդիրի հսկողությունը ոստիկանության նկատմամբ իրականացվում է a priori, այն է՝ ընդունելով ոստիկանության գործունեությունը և լիազորությունները կարգավորող օրենքներ։ Հնարավոր է նաև, որ օրենսդիրը իրականացնի a posteriori հսկողություն «դատական և ներքին գործերի հանձնաժողովի» կամ «խորհրդարանական միջնորդների» միջոցով, որոնք կարող են կամ իրենց նախաձեռնությամբ կամ բնակչության կողմից ներկայացված բողոքների հիման վրա նախաձեռնել քննություն։ Գործադիր իշխանությունը, որին ոստիկանությունը հաշվետու է բոլոր պետություններում, ոստիկանության նկատմամբ անմիջական հսկողություն է իրականացնում։ Ոստիկանությունը ստանում է գործադիրի կողմից որոշված չափով բյուջետավորում, որը որոշ դեպքերում հաստատվում է նաև խորհրդարանի կողմից։ Բացի այդ, ոստիկանությունն ընդունում է ոստիկանության գործունեության առաջնահերթությունների վերաբերյալ դիրեկտիվներ, ինչպես նաև մանրամասն կանոնակարգեր, որոնք կարգավորում են ոստիկանության գործունեությունը։ Դատական իշխանությունը ոստիկանության գործունեության նկատմամբ մշտական հսկողություն է իրականացնում քրեական դատավարության շրջանակներում։ Դատական իշխանությունը (այս դեպքում՝ առաջին ատյանի դատարանները) իրականացնում է նաև a posteriori հսկողություն քաղաքացիական և քրեական գործերի միջոցով, որոնք հարուցվում են այլ պետական մարմինների, ինչպես նաև քաղաքացիների կողմից։ Կարևոր է, որպեսզի իշխանության երեք ճյուղերը մասնակցեն ոստիկանության նկատմամբ հսկողությանը հավասարակշռված հիմունքներով։
Մալթայի սահմանադրական մեխանիզմների, իշխանությունների տարանջատման և դատական համակարգի և իրավապահ մարմինների անկախության վերաբերյալ իր կարծիքում Վենետիկի հանձնաժողովը նշել է, որ ժողովրդավարական հասարակությունում կարևոր է, որպեսզի ոստիկանությունն ունենա հասարակության վստահությունը և ընկալվի որպես պետության՝ քաղաքական անկախությամբ օժտված և օրենքի պահպանման և քաղաքացու պաշտպանության մասնագիտացված և անաչառ ծառայություն։ Այդ պատճառով, հանձնաժողովը եզրակացրել է, որ Մալթայի դեպքում պետք է առկա լինի ոստիկանապետի պաշտոնի համար կազմակերպվող հանրային մրցույթ և նշանակող մարմինը (վարչապետ կամ նախագահ) պետք է պարտավորված լինի այդ մրցույթի արդյունքներով, չնայած և նա կարող է օժտված լինել ընտրված թեկնածուի նկատմամբ վետո կիրառելու իրավունքով։
1990թ. Կոպենհագենում ընդունված ԵԱՀԽ-Ի Մարդկային չափանիշի խորհրդաժողովի Կոպենհագենի խորհրդակցության փաստաթղթի 5,6 կետի համաձայն՝ «զինված ուժերն ու ոստիկանությունը գտնվում են քաղաքացիական իշխանությունների վերահսկողության ներքո և հաշվետու են նրանց»։
ԵԱՀԿ կողմից 1994թ. դեկտեմբերի 3-ին Բուդապեշտում ընդունված «Անվտանգության ռազմաքաղաքական ասպեկտների վերաբերյալ վարքագծի կանոնների» 20-րդ պարբերությամբ սահմանվում է, որ մասնակից երկրները համարում են, որ ռազմական, ռազմականացված և ներքին անվտանգության ուժերի, ինչպես նաև հետախուզական ծառայությունների նկատմամբ ժողովրդավարական քաղաքական հսկողությունը կայունության և անվտանգության կարևորագույն բաղադրիչներից է։ Նրանք շարունակելու են իրենց զինված ուժերի ինտեգրումը քաղաքացիական հասարակությանը՝ որպես ժողովրդավարության կարևորագույն դրսևորում։
ԵԱՀԿ կողմից 2008թ. հրատարակված «Ոստիկանության վերաբերյալ միջազգային չափորոշիչներ . Ժողովրդավարական ոստիկանական ուղեցույց»-ով սահմանվում է, որ ոստիկանության հաշվետվողականությունը նշանակում է, որ ոստիկանության գործունեությունը՝ սկսած մեկ ոստիկանի վարքագծից մինչև ոստիկանության գործողությունների իրականացման ռազմավարություններ, նշանակման ընթացակարգեր կամ բյուջեի կառավարում, պետք է բաց լինի տարբեր վերահսկողական հաստատությունների դիտարկման համար։ Վերահսկողական հաստատությունները կարող են ներառել գործադիր իշխանությունը (քաղաքական վերահսկողություն, ֆինանսական վերահսկողություն և պետական մարմինների կողմից հորիզոնական վերահսկողություն), օրենսդիր իշխանությունը (խորհրդարանի անդամներ, խորհրդարանական հանձնաժողովներ), դատական իշխանությունը, ինչպես նաև Մարդու իրավունքների հանձնաժողովները։
ԵԱՀԿ կողմից հրապարակված «Կարողությունների զարգացման դերը ոստիկանության բարեփոխումներում» աշխատությունը նվիրված է ոստիկանության կարողությունների ամրապնդման էությանը և կոնկրետ նպատակ ունի աջակցելու անցումային պետություններում ոստիկանության բարեփոխումների իրականացմանը։ Աշխատությունում առանձին կետերով անդրադարձ է կատարվում ոստիկանության անկախությանը, համաձայն որի՝ առաջարկվում է գործառույթների բաշխում՝ Կառավարության ներկայացուցիչը պատասխանատու է քաղաքականության հաստատման, վերահսկողություն և վերանայման համար, իսկ ոստիկանության ղեկավարությունը իրականացնում է օպերատիվ կառավարման իրավասությունները և դրա հանդեպ վերահսկողությունը։

Ըստ հեղինակի՝ Ոստիկանության բարեփոխումների իրականացման գործում էական նշանակություն ունի որոշումների կայացման գործառույթի համաչափ բաշխումը։ Այսպես, ռազմավարական բարեփոխումների նպատակին չի կարելի հասնել առանց որոշումների կայացման հարցում էական ապակենտրոնացման։ Սա հեշտացնում է համայնքին առնչվող հարցերում տեղական, թիրախային որոշումների ընդունումը՝ պահպանելով միասնական կազմակերպական կառուցվածքը։ Այս հարցում հարկ է սահմանել Ներքին գործերի նախարարության դերը՝ առանձնացնելով վերջինիս ոստիկանության օպերատիվ կառավարմանն ակտիվ մասնակցությունից։ Նախարարությունը պետք է իրականացնի քաղաքականության մշակումն ու իրականացումը, օրենքների, երկարաժամկետ ռազմավարությունների և վերահսկողական մեխանիզմների մշակումը։ Այս կերպ քաղաքական բաժանարար գիծ կնախանշվի Նախարարության ոստիկանությանն առնչվող գործերի և Ոստիկանության բարձրաստիճան պաշտոնյաների օպերատիվ կառավարման գործառույթների միջև։

(2) Գալով մասնագիտացված ծառայության՝ Ոստիկանության գործառութային անկախության ապահովման հարցերին, ինչպես ցույց է տալիս միջազգային փորձի ուսումնասիրությունը, ոստիկանության նախարարական ղեկավարումը նպատակ է հետապնդում գրավոր և հրապարակային հանձնարարականների միջոցով իրագործել կառույցի քաղաքական ղեկավարումը, որը սակայն չի ենթադրում կոնկրետ գործերի վերաբերյալ հանձնարարականներ, և թույլ է տալիս ոստիկանության ծառայողների չկատարել իրենց «քաղաքական ղեկավարների» այն հանձնարարությունները, որոնք հակասում են օրենքին և ոստիկանության կանոնադրությանը:^{^[1]} Ոստիկանության անկախությունը չպետք է լինի բացարձակ, «ժողովրդավարական ոստիկանությունը» (Democratic policing, այս մոդելը իրենից ներկայացնում է ոստիկանական ուժերի տեղակայումը նախարարության կազմում) կոչված է բարձրացնելու քաղաքական պատասխանատվությունը ոստիկանության գործողությունների համար: Որպես հատուկ ծառայություն նախարարության կազմում ոստիկանության տեղակայումը ամենահարմար կոնցպետն է ոստիկանություն-կառավարություն փոխհարաբերություններում: Այս մոդելը կոչված է բարձրացնելու նախարարի պատասխանատվությունը, ինչպես նաև ոստիկանության գործունեության թափանցիկությունը և հաշվետվողականությունը նախարարի միջոցով: Այն երկրներում, որտեղ ոստիկանությունը գործում է նախարարության կազմում նախարարը պատասխանատու է կառույցի քաղաքականության և գործունեության հիմնական ուղղությունները մշակելու գործում, որից բխում է նաև կառույցի արդյունավետ գործունեությունը:^{^[2]} Ոստիկանության քաղաքական ղեկավարումը չի կարող ենթադրել կոնկրետ, իրավիճակային հանձնարարական տալը, ամենօրյա ղեկավարում իրականացնելը (day-to-day operation of the police force).^{^[3]} Քաղաքական ղեկավարությունը չունի նաև որևէ իշխանական լիազորություն քննչական գործողությունների, քրեական գործերի քննության ընթացքում:^{^[4]}

Ինչ վերաբերում է քննչական գործառույթներ իրականացնող ստորաբաժանման և նախարարի հարաբերակցությունը, ինչպես ցույց է տալիս միջազգային փորձի ուսումնասիրությունը Ներքին գործերի նախարարության կազմում քննչական ստորաբաժանումներ ունեն Բուլղարիան (ՆԳՆ կազմում գործող` սահմանային ոստիկանության գլխավոր վարչության կազմում՝ General Directorate Border Police)^{^[5]}, Ուկրաինայի ներքին գործերի նախարարությունը (ՈՍ կազմում գործող գլխավոր քննչական վարչությունը՝ Main Investigation Department)^{^[6]}: Իտալիայում գոյություն ունեն 3 ռազմականացված ոստիկանական ուժերը երեքն են՝ Carabinieri, Polizia, Guardia de finanza^{^[7]}: Վերջինս օժտված է քննչական լիազորություններով և գտնվում է Էկոնոմիկայի և ֆինանսների նախարարի ուղիղ ղեկավարման ներքո:^{^[8]}

Ուշագրավ է «Ներքին գործերի նախարարության մասին» Բուլղարիայի Հանրապետության օրենքը, որի 15-րդ հոդվածի 5-րդ մասի համաձայն՝ ՆԳՆ քաղաքական ղեկավարում իրականացնող բարձրաստիճան պաշտոնատար անձինք իրավասու չեն նախնական քննության ընթացքում տալ կատարման համար պարտադիր ցուցումներ, կամ այլ կերպ միջամտել նախաքննության ընթացքին:^{^[9]} Քննչական վարչությունը ենթարկվում է ոստիկանության պետին և գտնվում է նրա տեղակալի համակարգման ներքո:^{^[10]}

Որոշ երկրներ քննչական գործառույթներ իրականացնելիս ոստիկանության ինքնավարությունն ամրագրել են այլ կերպ։ Օրինակ ոստիկանապետը նախարարին տրամադրում է գործունեությանը առնչվող ցանկացած տեղեկատվություն, բացառությամբ՝ քրեական գործերի քննությանը վերաբերող տեղեկատվության:^{^[11]} Նոր Զելանդիայի ոստիկանության մասին օրենքը նախատեսում է, որ ոստիկանապետը պատասխանատու է նախարարի առաջ ոստիկանության գործառույթների պատշաճ կատարման, ոստիկանության ղեկավարման համար^{^[12]}: Միևնույն ժամանակ, ոստիկանապետը հաշվետու չէ նախարարին (որտեղ էլ դրսևորվում է ոստիկանության անկախությունը) քրեական գործերի քննությանը վերաբերող հարցերով, հասարական կարգը պահպանելիս և այլն:

Մեծ Բրիտանիայի կարգավորումների համաձայն՝ ոստիկանական գլխավոր ծառայողը պատասխանատու է օրենքի առաջ ոստիկանական գործառույթներ կատարելիս և քաղաքական ղեկավարում իրականացնող նախարարի առաջ ոստիկանական ուժերի, անձնակազմի և այլ ռեսուրսների արդյունավետ կառավարման համար՝ բոլոր դեպքերում պահպանելով գործառութային անկախությունը:

Նախարարը և ոստիկանապետը պետք է սերտորեն համագործակցեն գործառութային ինքնուրույնությունը պահպանելու և ոստիկանության առջև դրված նպատակներն ու խնդիրները արդյունավետ իրագործելու համար, ոստիկանության ամենօրյա ղեկավարումն (day-to-day management) իրականացվում է ոստիկանապետի կողմից:^{^[13]} Ոստիկանության ծառայողները իրավակիրառ գործառույթներ իրականացնելիս (օրինակ՝ քրեական գործերի քննություն, խուզարկություն, ձերբակալում) լիովին անկախ են գործադիր իշխանությունից և պատասխանատու են բացառապես օրենքի առաջ, այլ գործառույթներ իրականացնելիս նրանք պատասխանատու են կառավարության առջև՝ այն պաշտոնատար անձի միջոցով, որն օրենքի ուժով պատասխանատու է ոստիկանության գործողությունների համար:^{^[14]}

Այլ մոտեցում է ամրագրված Վրաստանում: Վրաստանի ներքին գործերի նախարարությունն իրականացնում է օրենքով իրեն վերապահված հանցագործությունների քննություն:^{^[15]} Ներքին գործերի նախարարության կանոնադրության ուսումնասիրությունից պարզ է դառնում, որ այդ գործառույթն իրականացնում է կենտրոնական քրեական ոստիկանության վարչությունը:^{^[16]} Քրեական ոստիկանությունը նախարարության կազմում գործող կառուցվածքային ստորաբաժանում է: Վարչության ընդհանուր ղեկավարումն իրականացնում է վարչության պետը, որը ենթարկվում է ՆԳ նախարարին (Կանոնադրության 11-րդ կետ):

Համեմատություն ՀՀ-ում գործող կառուցվածքային համադրելի այլ մոդելների հետ. ՀՀ օրենսդրության վերլուծությունից^{^[17]} հետևում է, որ նախարարություններին վերապահված առանձին ուղղությունների համակարգման, այդ ուղղությամբ աշխատանքները առավել արդյունավետ իրականացնելու համար նախարարությունների կազմում կարող են ստեղծվել նախարարությանը ենթակա մարմիններ, ինչպիսիք են օրինակ՝ փրկարար ծառայությունը Արտակարգ իրավիճակների նախարարության կազմում, զինված ուժերի գլխավոր շտաբը՝ պաշտպանության նախարարության կազմում, քրեակատարողական ծառայությունը՝ արդարադատության նախարարության կազմում։

Թվարկված ենթակա մարմինները իրենցից ներկայացնում են պետական ծառայության առանձին տեսակներ, որոնց ղեկավարումն իրականացնում է ենթակա մարմնի ղեկավարը, համապատասխանաբար՝ փրկարար ծառայության տնօրենը, ԶՈՒ գլխավոր շտաբի պետը, քրեակատարողական ծառայության պետը, սակայն վերջիններս իրենց հերթին հաշվետու են համապատասխան նախարարներին, նախարարները վերահսկում են ենթակա մարմինների գործունեությունը և իրականացնում են ենթակա մարմինների կառավարումը:^{^[18]}

Միգրացիոն ծառայության մասով. Ռազմավարությամբ ամրագրված է, որ բարեփոխումների նպատակներին հասնելու համար անհրաժեշտ է նաև լրջորեն դիտարկել միգրացիայի ու քաղաքացիության ոլորտում կրկնվող և փոխլրացնող գործառույթները մեկ մարմնի կողմից արդյունավետ իրականացնելու հնարավորությունը։ Եվ այս համատեքստում անհրաժեշտություն է համարվել միգրացիոն ծառայության գործառույթներ իրականացնող մարմնի հետագա կարգավիճակի փոփոխությունն ու այդ գործառույթների ներառումը նոր նախարարության կազմակերպաիրավական ձևում:

Այս անհրաժեշտությունն առաջանում է միգրացիայի ոլորտի գործառույթների խորն ուսումնասիրության ու միջազգային լավագույն ընդունված մոդելների վերլուծության արդյունքում:

Հայաստանում միգրացիոն գործառույթների իրականացման անարդյունավետության հիմնական պատճառն այն է, որ դրա էական բաղադրիչներից մեկը՝ քաղաքացիներին, օտարերկրացիներին և քաղաքացիություն չունեցող անձանց ծառայությունների մատուցումը բաշխված է տարբեր մարմինների միջև, և շահառու խմբերը ստիպված են լինում գործ ունենալ բազմաթիվ գերատեսչությունների հետ մեկ խնդիր լուծելու համար։ Արդյունքում նվազում է միգրացիայի ոլորտի կառավարման արդյունավետությունը և ինտեգրվածությունը, բարդանում է գործողությունների համակարգումը, դանդաղում են հանրային ծառայությունների մատուցման գործընթացները, մեծանում է գործողությունների կրկնակի իրականացումը, առաջանում են տվյալների փոխանցելիության և տվյալների շտեմարանների սինխրոնացման հարցեր, ինչպես նաև անձերի և դեպքերի նույնականացման հետ կապված բարդություններ։

Առաջատար երկրների ու անդրսահմանյան կառույցների պրակտիկան ցույց է տալիս, որ միգրացիայի ոլորտի գործառույթները լավագույնս գործարկվում են համապատասխան ներքին գործերի հարցերով զբաղվող կառույցներում (Ավստրալիայի պարագայում՝ Department of Home Affairs, ԱՄՆ պարագայում՝ Department of Homeland Security, ԵՄ պարագայում՝ DG for Migration and Home Affairs)` հաշվի առնելով միգրացիոն գործառույթների բնույթն ու մատուցվող ծառայությունների տեսակները (օտարերկրյա քաղաքացիներին և քաղաքացիություն չունեցող անձանց ապաստանի տրամադրման կազմակերպում, ռեադմիսիոն միջպետական համաձայնագրերով սահմանված հանձնառությունների կատարման ապահովում և այլն):

Եվրոպական և ԱՊՀ 30 պետությունների փորձի ուսումնասիրությունը ցույց է տալիս, որ ամենից հաճախ՝ 22 պետություններում (Բուլղարիա, Բելառուս, Գերմանիա, Էստոնիա, Խորվաթիա, Կիպրոս, Լեհաստան, Լատվիա, Լիտվա, Հունաստան, Հունգարիա, Մեծ Բրիտանիա, Մակեդոնիա, Մոլդովա, Շվեդիա, Չեխիա,Ռումինիա, Ռուսաստան, Սլովակիա, Սլովենիա, Ուկրաինա, Ֆինլանդիա) միգրացիոն մարմինը ներառված է Ներքին գործերի նախարարության համակարգում (հարկ է նշել, որ այս դեպքերի մեծամասնությունում ներքին գործերի նախարարությունները գործում են ոչ թե ուժային, այլ քաղաքացիական սկզբունքով՝ Home Affairs տրամաբանությամբ), 4 երկրների դեպքում (Իսլանդիա, Իռլանդիա, Նիդեռլանդներ, Շվեյցարիա) այդ մարմինը գործում է Արդարադատության նախարարության կազմում, մեկ դեպքում (Լիխտենշտեյն) այն ներառված չէ որևէ նախարարության մեջ, և մեկական դեպքում էլ այդ մարմինը գործում է Աշխատանքի և սոցիալական հարցերի (Նորվեգիա), Ընտանիքի և համերաշխության (Լյուքսեմբուրգ), Հանրային ծառայությունների նախարարությունների (Ալբանիա) կազմերում։ Վերոհիշյալ երկրների փորձը վերահաստատում է, որ միգրացիայի ոլորտի գործառույթները լավագույնս գործարկվում են ներքին գործերի հարցերով զբաղվող կառույցներում հաշվի առնելով դրանց բնույթն ու մատուցվող ծառայությունների տեսակները (սահմանային հսկողությանը մասնակցություն, մուտքի արտոնագրերի տրամադրում, օտարերկրյա քաղաքացիներին կացության կարգավիճակների տրամադրում, օտարերկրյա քաղաքացիներին և քաղաքացիություն չունեցող անձանց հումանիտար նպատակներով պաշտպանության տրամադրում (փախստականի կարգավիճակ, ժամանակավոր պաշտպանություն և այլն), օտարերկրացիների աշխատանքային գործունեության կանոնակարգում, քաղաքացիության շնորհում և անձը հաստատող փաստաթղթերի տրամադրում, պայքար անկանոն/անօրինական միգրացիայի դեմ, աշխատանքային ներգաղթյալների իրավունքների և շահերի պաշտպանություն, ռեադմիսիոն միջպետական համաձայնագրերով սահմանված հանձնառությունների կատարման ապահովում):

Վերը նշված գործառույթներով միգրացիոն մարմնի ներառումը Ներքին գործերի նախարարության համակարգում լուծում է նաև ոլորտային քաղաքականության մշակման և դրա իրականացման տարանջատման և իրականացման մշտադիտարկման կարևորագույն խնդիրը։ Այսպես, Ներքին գործերի նախարարությանը օրենքով կվերապահվի միգրացիոն քաղաքականության մշակման և իրականացման մշտադիտարկման գործառույթը (ներկայումս այդ գործառույթը որևէ մարմնի վերապահված չէ), իսկ Միգրացիայի և քաղաքացիության ծառայությունը կլինի ոլորտային քաղաքականությունն իրականացնող մարմինը։

2․ Առաջարկվող կարգավորման բնույթը և ակնկալվող արդյունքը

Հայաստանի Հանրապետության պետական կառավարման համակարգի մարմինների գործառույթների առավել արդյունավետ իրականացումն ապահովելու, ինչպես նաև Ռազմավարությամբ սահմանված խնդիրների լուծումներ ապահովելու համար առաջարկվում է Հայաստանի Հանրապետության գործադիր իշխանության մարմինների համակարգում կազմավորել ներքին գործերի բնագավառում պետական քաղաքականությունը մշակող և իրականացնող պետական կառավարման մարմին՝ Ներքին գործերի նախարարություն (այսուհետ՝ Նախարարություն)։

Ներկայացվող օրենքների նախագծերի համաձայն՝ Նախարարության ենթակա մարմիններ են լինելու Հայաստանի Հանրապետության ոստիկանությունը, Ներքին գործերի նախարարության քննչական դեպարտամենտը, Միգրացիայի և քաղաքացիության ծառայությունը, ինչպես նաև ներկայումս Ոստիկանության ենթակայությամբ գործող ուսումնական հաստատությունը՝ «Հայաստանի Հանրապետության ոստիկանության կրթահամալիր» պետական ոչ առևտրային կազմակերպությունը։

Ենթակա մարմինների ղեկավարներին, բացառությամբ Ոստիկանության, պաշտոնի նշանակելու և այդ պաշտոնից ազատելու է վարչապետը ներքին գործերի նախարարի առաջարկությամբ։ Ոստիկանության պետին և նրա տեղակալներին, ինչպես նաև Ոստիկանության զորքերի հրամանատարին նշանակելու և պաշտոնից ազատելու է Հանրապետության նախագահը։ Վերջինս պայմանավորված է զինված ուժերի և այլ զորքերի բարձրագույն հրամանատարական կազմը Հանրապետության նախագահի կողմից նշանակելու սահմանադրական լիազորությամբ։ Այդուհանդերձ, նշանակումը կատարվելու է վարչապետի առաջարկությամբ, որին նախորդում է ներքին գործերի նախարարի միջնորդությունը՝ ոստիկանության պետ, ոստիկանության պետի տեղակալներ նշանակելու վերաբերյալ։ Ընդհանուր տրամաբանությամբ, ոստիկանության պետը շարունակելու է իրականացնել ոստիկանության ամենօրյա անմիջական ղեկավարումը, իսկ ներքին գործերի նախարարը պատասխանատու է լինելու ոլորտի քաղաքականության մշակման և իրականացման, կադրային նշանակումներ է կատարելու ոստիկանության գլխավոր խմբի պաշտոններում։ Նույն կերպ ոստիկանության գլխավոր խմբի պաշտոնների ծառայողներին կարգապահական տույժի է ենթարկելու նախարարը, իսկ մյուս խմբերի պաշտոնների ծառայողներին՝ ոստիկանության պետը։ Վերոգրյալին համապատասխան ներքին գործերը նախարարը առաջարկվող նախագծերով լիազորված է նաև շնորհել ոստիկանության ծառայողների գլխավոր և ավագ կոչումները (ոստիկանության փոխգնդապետ և ոստիկանության գնդապետ), միջին կոչումները (ոստիկանության լեյտենանտ, ոստիկանության ավագ լեյտենանտ և ոստիկանության մայոր)՝ Ոստիկանության պետը։ Ոստիկանության բարձրագույն կոչումները (ոստիկանության գեներալ-մայոր, ոստիկանության գեներալ-լեյտենանտ և ոստիկանության գեներալ-գնդապետ) Սահմանադրության 133-րդ հոդվածի 2-րդ մասի ուժով շարունակելու է շնորհել Հանրապետության նախագահը՝ վարչապետի առաջարկությամբ։ Միևնույն ժամանակ, ներքին գործերի նախարարը կարող է միջնորդություն ներկայացնել, որպեսզի վարչապետը համապատասխան առաջարկություն ներկայացնի Հանրապետության նախագահին։

Անդրադառնալով Նախարարությանը ենթակա քննչական դեպարտամենտին անհրաժեշտ է ընդգծել, որ վերջինիս ծառայողներն ունենալու են ոստիկանության ծառայողի օրենսդրական կարգավիճակ և նրանց պաշտոնները սահմանվում են «Ոստիկանությունում ծառայության մասին» օրենքով։ Քննչական դեպարտամենտի պետը սահմանվում է որպես գլխավոր խմբի ոստիկանության ծառայողի պաշտոն, որը համապատասխանում է գլխավոր վարչության պետի իրավական կարգավիճակին, իսկ քննչական դեպարտամենտի պետի տեղակալը համապատասխանաբար՝ գլխավոր վարչության պետի տեղակալի կարգավիճակին։ Դեպարտամենտի պետը նշանակվում է ներքին գործերի նախարարի կողմից։ Այդուհանդերձ, ապահովելով քննչական դեպարտամենտի անկախությունը ոստիկանության պետից, քննչական դեպարտամենտը չի ներառվում ոստիկանության կառուցվածքում, ինչը չէր համապատասխանի նաև Հայաստանի Հանրապետության իրավապահ մարմինների գործառութային տարանջատմանը, այլ ձևավորվում է որպես Նախարարության ենթակա մարմին։ Հայաստանի Հանրապետության ներքին գործերի նախարարության քննչական դեպարտամենտին քննչական ենթակայությամբ առայժմ նախատեսվում է հանձնել ճանապարհատրանսպորտային պատահարների դեպքերով քրեական գործերի քննությունը։ Ոստիկանության ինֆորմացիոն կենտրոնի տվյալների շտեմարանի համաձայն՝ 2019 թվականին գրանցվել է ճանապարհատրանսպորտային հանցագործությունների 1667 դեպք (Հայաստանի Հանրապետության քրեական օրենսգրքի 242-248-րդ հոդվածներ)։

Հարկ է նշել, որ նշված խմբի գործերի հիմնական քանակը քննվում է Երևան քաղաքում, ինչի համար Հայաստանի Հանրապետության քննչական կոմիտեում նախկինում ձևավորվել է համապատասխան մասնագիտացմամբ քննիչների ստորաբաժանումը՝ Երևան քաղաքի վարչության ճանապարհատրանսպորտային հանցագործությունների քննության բաժինը։ Համաձայն Քննչական կոմիտեից ստացված տեղեկատվության 2019 թվականի ընթացքում նշված բաժնում 10 քննիչների կողմից քննվել է ընդհանուր 695 քրեական գործ՝ մեկ քննիչի ծանրաբեռնվածությունը կազմելով 69.5 քրեական գործ։ Ճանապարհատրանսպորտային հանցագործություններից ամենատարածվածն, ըստ էության, ճանապարհային երթևեկության անվտանգության ապահովմանն ուղղված պահանջները կամ ճանապարհային երթևեկության կամ տրանսպորտային միջոցների շահագործման կանոնները խախտելն է՝ նախատեսված Հայաստանի Հանրապետության քրեական օրենսգրքի 242-րդ հոդվածով։ Քննչական կոմիտեի տվյալների համաձայն մարզերում նշված հոդվածով 2019 թվականին մեղադրական եզրակացությամբ դատարան ուղարկված և կարճված քրեական գործերի թիվը 301-ն է։ Մարզերում ճանապարհատրանսպորտային հանցագործություններով նախաքննությունը իրականացվում է քննչական կոմիտեի մարզային ստորաբաժանումների առանձին քննիչների կողմից։

Վերոգրյալի հիման վրա ներկայացված նախագծերով ճանապարհատրանսպորտային հանցագործություններով նախաքննության իրականացնելու լիազորությունը նախատեսվում է հանձնել Ներքին գործերի նախարարության ենթակայության Քննչական դեպարտամենտին, իսկ քննչական կոմիտեի՝ նշված գործերով զբաղվող քննիչների հաստիքները համապատասխանաբար առաջարկվում է նախատեսել Ներքին գործերի նախարարության ենթակայության Քննչական դեպարտամենտի կազմում։

Այս համատեքստում անհրաժեշտ ընդգծել նաև Հայաստանի Հանրապետության կառավարության 2020 թվականի մայիսի 21-ի թիվ 783-Ա որոշմամբ օրենսդրական նախաձեռնության կարգով Ազգային ժողով ներկայացված ՀՀ քրեական դատավարության նոր օրենսգրքի նախագծով մինչդատական վարույթի իրականացման կոնցեպտուալ փոփոխությունները։ Վերջինիս համաձայն հիմնովին վերափոխվում են նախաքննության և հետաքննության ինստիտուտները՝ հետաքննությունը սկսվում է նախաքննության հետ միասին և շարունակվում դրա ողջ ընթացքում, և համադրելի է օպերատիվ-հետախուզական միջոցառումների համալիրի հետ։ Քրեական դատավարության նոր օրենսգրքի նախագծի տրամաբանությամբ ոստիկանությունը, որպես դատավարության հանրային սուբյեկտ, իրականացնելու է հետաքննության մարմնի գործառույթներ և նրա գործառույթները որպես հետաքննության մարմին, բնականաբար, սահմանափակված չեն Ներքին գործերի նախարարության քննչական դեպարտամենտի քննչական ենթակայության գործերով։

Նախարարության ենթակայությանն է անցնելու նաև ներկայումս Ոստիկանության համակարգում գործող «Ոստիկանության կրթահամալիր» ՊՈԱԿ-ը։ Նման փոփոխությունը հիմնավորվում է նրանով, որ նախարարությունն է մշակելու ոստիկանությունում ծառայության կադրային քաղաքականությունը, ուստի, մասնագիտական կրթության ոլորտի քաղաքականությունը պետք է շաղկապված լինի և բավարարի ծառայության փոփոխվող շահերը։ Միաժամանակ, լինելով նախարարության կազմում, Կրթահամալիրը կարող է բազա դառնալ նախարարության մյուս ենթակա մարմնի՝ Միգրացիայի և քաղաքացիության ծառայության քաղաքացիական ծառայողների պատրաստումն ու շարունակական վերապատրաստումն իրականացնելու համար։
Նախարարության ենթակայությամբ Միգրացիայի և քաղաքացիության ծառայության տեղակայումը պայմանավորված է միգրացիոն իրավիճակի շարունակական փոփոխությամբ և միգրացիոն քաղաքականության գերակայությունների վերագնահատմամբ, որոնք այսօր արդիական են դարձնում միգրացիայի կառավարման պետական համակարգի բարեփոխումների և արդյունավետության բարձրացման խնդիրը։ Նշված բացերի հաղթահարման և միգրացիայի կառավարման արդյունավետության և համապարփակության մեծացման նպատակով միգրացիայի կառավարումը նպատակահարմար է Հայաստանի Հանրապետության տարածքային կառավարման և ենթակառուցվածքների նախարարության միգրացիոն ծառայությունը ոստիկանության անձնագրերի և վիզաների վարչության հետ միավորմամբ կենտրոնացնել ոլորտի քաղաքականություն մշակող մեկ կառույցի ներքո քաղաքացիական բնույթի ծառայության ձևով՝ ինտեգրված մոտեցում ցուցաբերելով միգրացիոն շղթայի բոլոր բաղադրիչների կառավարմանը։ Արդյունքում օտարերկրյա քաղաքացիների մուտքի և կացության հետ կապված բոլոր գործառույթները կկենտրոնան մեկ պետական մարմնում, կմեծանա միգրացիոն քաղաքականության ձևավորման և իրագործման փաստահենությունը, միգրացիոն քաղաքականության արդյունքների և ազդեցության գնահատման արդյունավետությունը, կբարելավվի քաղաքացիներին և միգրանտների տարբեր խմբերին տրամադրվող հանրային ծառայությունների որակը, կմեծանա դրանց հասանելիությունը, կզարգանան ոլորտի աշխատակիցների կարողությունները, առավել դյուրությամբ կիրականացվի ոլորտի ենթակառուցվածքների զարգացումը։

Միգրացիայի և քաղաքացիության ծառայության ղեկավարին «Պետական կառավարման համակարգի մարմինների մասին» օրենքի 7-րդ հոդվածի 6-րդ մասին համապատասխան նշանակելու է վարչապետը՝ ներքին գործերի նախարարի առաջարկությամբ, իսկ ծառայության ղեկավարի տեղակալին՝ նույն հոդվածի 7-րդ մասի հիման վրա նշանակելու է ներքին գործերի նախարարը՝ ծառայության ղեկավարի առաջարկությամբ։

Այսպիսով, Նախարարության ենթակա մարմիններն են լինելու՝

Ոստիկանություն
Քննչական դեպարտամենտ
Միգրացիայի և քաղաքացիության ծառայություն
Ներքին գործերի նախարարության ուսումնական կենտրոնը՝ որպես պետական ոչ առևտրային կազմակերպություն։

Նախատեսվում է Նախարարության կազմում ներառել հետևյալ հիմնական կառուցվածքային ստորաբաժանումները՝

Ռազմավարական պլանավորման, քաղաքականության մշակման և մոնիթորինգի վարչություն,
Միջազգային համագործակցության վարչություն,
Բժշկական վարչություն,
Փորձաքրեագիտական վարչություն,
Հանրային ծառայությունների որակի ապահովման վարչություն,
Վերահսկողության, ներքին անվտանգության և հակակոռուպցիոն վարչություն։

Նախարարության կառուցվածքում նախատեսվում է ստեղծել հետևյալ աջակցող ստորաբաժանումները՝

Իրավաբանական վարչություն,
Ֆինանսաբյուջետային վարչություն,
Տնտեսական վարչություն,
Մարդկային ռեսուրսների կառավարման վարչություն,
Հասարակայնության հետ կապերի և լրատվության վարչություն,
Գործավարության և գաղտնիության ռեժիմի ապահովման վարչություն,
Կապի և տեղեկատվական տեխնոլոգիաների վարչություն։

Ներկայացված կառուցվածքի շրջանակներում Նախարարությունն իրականացնելու է ինչպես իր կողմից, այնպես էլ ոստիկանության կողմից տրամադրվող` լիցենզավորման ենթակա գործունեություն իրականացնող սուբյեկտների կողմից լիցենզիայի պահանջների պահպանման նկատմամբ վերահսկողություն։ Նախարարության իրավասությանն են հանձնվելու նաև տրանսպորտային միջոցների շահագործման կանոնների պահպանման ապահովման, վարորդական իրավունքի և տրանսպորտային միջոցների հաշվառման համարանիշների տրամադրման գործառույթները։ Անհրաժեշտ է ընդգծել նաև, որ փաթեթում ներառված «Զենքի մասին» օրենքում փոփոխություններ կատարելու մասին» օրենքի նախագծով նախատեսվում է, որ Նախարարությունը այսուհետ տրամադրելու է զենքի առևտրի լիցենզիան, ինչը մինչ այժմ իրականացնում է Ոստիկանությունը։

Միաժամանակ, պետական կառավարման մարմինների նման հարաբերակցության պայմաններում Նախարարությունը հանդիսանալու է նաև իր ենթակա մարմինների՝ Ոստիկանության, Քննչական դեպարտամենտի, Միգրացիայի և քաղաքացիության ծառայության, ինչպես նաև ուսումնական հաստատության բյուջետային կարգադրիչ՝ հիմնականում իրականացնելով նաև այդ մարմինների կարիքների համար գնումների գործընթացները։

Նախարարության նման կառուցվածքի պայմաններում նախատեսվում է ոստիկանության հիմնական մասնագիտական և աջակցող ստորաբաժանումների հետևյալ դասավորությունը.

Ոստիկանության հիմնական մասնագիտական ստորաբաժանումներ

Քրեական ոստիկանության գլխավոր վարչություն,
Հասարակական անվտանգության ապահովման գլխավոր վարչություն,
Պետական պահպանության գլխավոր վարչություն,
Ոստիկանության զորքեր,
Շտաբ,
Օպերատիվ փնտրողական վարչություն,
Պարեկային ծառայություն (վարչության իրավունքով),
Օպերատիվ կառավարման կենտրոն (վարչության իրավունքով),
Ինտերպոլի ազգային կենտրոնական բյուրո (վարչության իրավունքով)։

Ոստիկանության աջակցող ստորաբաժանումներ

Իրավաբանական բաժին,
Ֆինանսաբյուջետային բաժին,
Տնտեսական բաժին,
Կադրերի բաժին,
Քարտուղարություն (բաժնի իրավունքով),
Մարտական և ֆիզիկական պատրաստության բաժին,
Գաղտնիության ապահովման բաժին,
Ինֆորմացիոն կենտրոն,
Կապի բաժին։

Ոստիկանության համակարգի մաս են կազմում նաև ոստիկանության տարածքային ստորաբաժանումները։

Միգրացիայի և քաղաքացիության ծառայության համար նախատեսվում է հետևյալ կառուցվածքը.

Միգրացիայի ու քաղաքացիության ծառայության հիմնական մասնագիտական ստորաբաժանումներ

Ծրագրերի, հսկողության և վիճակագրության բաժին,
Բնակչության պետական ռեգիստրի վարման և սպասարկման բաժին,
Քաղաքացիության շնորհման և դադարեցման բաժին,
Քաղաքացիության պարզման և վերադարձի բաժին,
Վերաինտեգրման բաժին,
Ապաստանի հարցերի բաժին,
Փախստականների բաժին,
Վիզաների և կացության բաժին,
Օտարերկրացիների վերադարձի բաժին,
Անձնագրային բաժին։

Միգրացիայի ու քաղաքացիության ծառայության աջակցող ստորաբաժանումներ

Ֆինանսահաշվապահական բաժին,
Իրավաբանական բաժին,
Քարտուղարություն,
Մարդկային ռեսուրսների կառավարման բաժին,
Վերապատրաստումների և զարգացման բաժին,
Տեղեկատվական տեխնոլոգիաների բաժին,
Փաստաթղթերի տպագրման բաժին,
Տնտեսական բաժին։

Միգրացիայի ու քաղաքացիության ծառայության համակարգի մաս են կազմում նաև ծառայության տարածքային ստորաբաժանումները։

3․ Նախագիծը մշակող մարմինը

Օրենքների նախագծերի փաթեթը մշակվել է Հայաստանի Հանրապետության արդարադատության նախարարության կողմից։

Discussed

20.01.2021 - 04.02.2021
Type

Law
Area

Justice, Security, Territorial administration and development, Criminal procedure, Protection of public order, ensuring public security and the community policing, *, Public management
Ministry

Ministry of Justice

Public discussion

20.01.2021 14:46

Send a letter to the draft author

Your suggestion will be posted on the site within 10 working days

Suggestions

Հելսինկյան Քաղաքացիական Ասամբլեայի Վանաձորի գրասենյակ

04.02.2021

Առաջարկվող փոփոխությունը, մասնավորապես «Ոստիկանության զորքերի մասին» օրենքում լրացումներ և փոփոխություններ կատարելու մասին ՀՀ օրենքի նախագիծը չի բխում ՀՀ ոստիկանության բարեփոխումների ռազմավարությունից և դրանից բխող 2020-2022 թվականների գործողությունների ծրագրից։ Ըստ ռազմավարության՝ տեղի է ունենալու ոստիկանության ապառազմականացում՝ որն իրականացվելու է ոստիկանության զորքերի կարգավիճակի փոփոխությամբ: Այս նպատակին հասնելու համար անհրաժեշտ է՝ 1) ոստիկանության զորքերի կազմակերպման և գործունեության կարգը կանոնակարգել բացառապես ոստիկանական օրենսդրական ակտերով և ուժը կորցրած ճանաչել «Ոստիկանության զորքերի մասին» օրենքը, 2) «զորքեր» հասկացությունից հրաժարվել և ոստիկանության զորքերը վերանվանել «ազգային գվարդիա» (…): Այսպիսով, պահպանելով գործող մոտեցումը և ոստիկանության զորքերի կարգավիճակը՝ առաջարկվող փոփոխությունը հակասում է ռազմավարությամբ սահմանված նպատակներին։ Առաջարկում ենք վերանայել «Ոստիկանության զորքերի մասին» օրենքում լրացումներ և փոփոխություններ կատարելու մասին ՀՀ օրենքի նախագիծը։

Հելսինկյան Քաղաքացիական Ասամբլեայի Վանաձորի գրասենյակ

04.02.2021

«Ոստիկանության մասին» օրենքում լրացումներ և փոփոխություններ կատարելու մասին ՀՀ օրենքի նախագծով առաջարկվում է Օրենքի 5-րդ հոդվածի 6-րդ մասը՝ «գտնվելու վայրի մասին» բառերից հետո լրացնել «, բացառությամբ այն դեպքերի, երբ դա կարող է խոչընդոտել հանցագործության կանխմանը կամ խափանմանը կամ հանգեցնել ապացույցների ոչնչացման կամ վնասման, ինչպես նաև վտանգի տակ դնել Հայաստանի Հանրապետության ազգային անվտանգությունը» բառերը։ Խոշտանգումների և անմարդկային կամ արժանապատվությունը նվաստացնող վերաբերմունքի կամ պատժի կանխարգելման եվրոպական կոմիտեն (այսուհետ՝ ԽԿԿ) առանձնակի կարևորություն է տալիս ոստիկանության կողմից բերման ենթարկված անձանց երեք իրավունքներին` փաստաբանի ծառայություններից օգտվելու իրավունքը, բժշկական զննում պահանջելու իրավունքը և անձի պահման փաստի մասին իր հարազատին կամ իր նախընտրած այլ երրորդ կողմին ծանուցելու իրավունքը։ Ըստ ԽԿԿ-ն դրանք կազմում են հիմնարար երաշխիքներ ձերբակալվածների նկատմամբ վատ վերաբերմունքի բացառման հարցում, որոնք պետք է կիրառվեն ազատությունից զրկման առաջին պահից՝ անկախ նրանից, թե ինչպես կարելի է դա որակել համապատասխան իրավական համակարգում (կալանք, ձերբակալություն և այլն) (CPT Standards Document – extracts of “substantive” sections of CPT reports, available at: http://www.cpt.coe.int/en/documents/eng-standards.pdf [Rev 2009] - extract from p 6 (emphasis added).): Երրորդ անձին իր ձերբկալման փաստի մասին տեղեկացնելու իրավունքը կարող է կատարվել որոշակի բացառությունների առկայության դեպքում՝ ոստիկանության հետաքննության օրինական շահերը պաշտպանելու համար: Այնուամենայնիվ, այդպիսի բացառությունները պետք է հստակ սահմանված և խիստ ժամկետային լինեն և ուղեկցվեն համապատասխան երաշխիքներով (օրինակ՝ ծանուցման ցանկացած ուշացում պետք է պատճառաբանվի և գրավոր կերպով արձանագրվի՝ գործի հետ կապ չունեցող ոստիկանության ավագ սպայի կամ դատախազի հաստատման դեպքում) (Developments concerning CPT standards in respect of police custody. Extract from the 12th General Report of the CPT, published in 2002, par. 43. ): ՀՀ Սահամանադրության 27-րդ հոդվածի 3-րդ մասի համաձայն՝ «Անձնական ազատությունից զրկված յուրաքանչյուր ոք իրավունք ունի, որ այդ մասին անհապաղ տեղեկացվի իր ընտրած անձը։ Այս իրավունքի իրականացումը կարող է հետաձգվել միայն օրենքով սահմանված դեպքերում, կարգով և ժամկետով՝ հանցագործությունների կանխման կամ բացահայտման նպատակով»: ՀՀ սահմանադրական դատարանը նշել է, որ անձնական ազատությունից զրկվելու պահից սկսած Սահմանադրությունն անձի համար երաշխավորում է որոշ հիմնարար իրավունքներ, որոնցից անձն անարգել պետք է հնարավորություն ունենա օգտվելու։ ՀՀ սահմանադրության 27-րդ հոդվածի 3-րդ մասով երաշխավորած իրավունքը անմիջականորեն գործող իրավունք է (https://www.arlis.am/DocumentView.aspx?docid=111382 ): «Ոստիկանության մասին» ՀՀ օրենքի 5-րդ հոդվածի 6-րդ մասի առնչությամբ ՀՀ սահմանադրական դատարանն արձանագրում է, որ Սահմանադրության 27-րդ հոդվածի 3-րդ մասի համաձայն` ազատությունից զրկված անձի ընտրած անձին այդ մասին անհապաղ տեղեկացնելու իրավունքի իրականացումը հետաձգվել կարող է միայն օրենքով սահմանված դեպքերում, կարգով և ժամկետով՝ հանցագործությունների կանխման կամ բացահայտման նպատակով (Տե՛ս նույն տեղում։ ): ՀՀ քրեական դատավարության օրենսգրքի 129-րդ հոդվածի 6-րդ մասի 2-րդ կետի համաձայն՝ վարույթն իրականացնող մարմինը պարտավոր է արգելանքի վերցված անձին վարույթն իրականացնող մարմին բերելուց հետո անհապաղ նրան տրամադրել նրա ստորագրությամբ իր իրավունքների և պարտականությունների ցանկը, (…) ապահովել արգելանքի վերցված անձի գտնվելու վայրի մասին նրա ընտրած անձին տեղեկացնելը և փաստաբան հրավիրելը, արգելանքի վերցված անձի պահանջի դեպքում ապահովել նրա բժշկական հետազոտումը, չարգելել փաստաբանի տեսակցությունը արգելանքի վերցված անձի հետ, եթե օրենքով այլ բան նախատեսված չէ: ՀՀ քրեական դատավարության օրենսգրքի 129-րդ հոդվածի 7-րդ մասի համաձայն՝ Վարույթն իրականացնող մարմինն անմիջական վերադասի գրավոր համաձայնությամբ կարող է հետաձգել իր գտնվելու վայրի մասին իր ընտրած անձին տեղեկացնելու իրավունքի իրականացումն անձին արգելանքի վերցնելու պահից առավելագույնը 12 ժամով, եթե առկա է հիմնավոր ենթադրություն, որ այդ իրավունքի անհապաղ իրականացումը կարող է խոչընդոտել հանցագործության կանխմանը կամ խափանմանը կամ հանգեցնել ապացույցների ոչնչացման կամ վնասման: Հաշվի առնելով, որ ցանկացած ազատությունից զրկում պետք է իրականացվի «օրենքով սահմանված կարգով», Եվրոպական կոնվենցիայի 5-րդ հոդվածի 1-ին կետն առաջին հերթին պահանջում է, որ ցանկացած ձերբակալում կամ կալանավորում պետք է ունենա իրավական հիմք ազգային օրենսդրության մեջ: Այնուամենայնիվ, այս խոսքերը պարզապես չեն վերաբերում օրենսդրությանը: Դրանք վերագրելի են նաև օրենքի որակին՝ պահանջելով, որ այն համատեղելի լինի իրավունքի գերակայության հետ, որը մի ամբողջ հայեցակարգ է Կոնվենցիայի բոլոր հոդվածների համար: Այս վերջին կետի կապակցությամբ Եվրոպական դատարանը շեշտում է, որ ազատությունից զրկելու դեպքում հատկապես կարևոր է, որ պահպանվի իրավական որոշակիության ընդհանուր սկզբունքը: Հետևաբար անհրաժեշտ է, որ ազգային օրենսդրությանը համապատասխան՝ ազատությունից զրկելու պայմանները հստակ սահմանված լինեն, և որ օրենքն ինքնին կանխատեսելի լինի կիրառման մեջ, որպեսզի համապատասխանի Կոնվենցիայով սահմանված «օրինականության» ստանդարտին, չափանիշին, որը պահանջում է, որ բոլոր օրենքները լինեն բավարար չափով ճշգրիտ, որպեսզի անհրաժեշտության դեպքում համապատասխան խորհրդատվությամբ անձը հնարավորություն ունենա ողջամիտ հանգամանքներում կանխատեսել իր վարքագծի հնարավոր հետևանքները (Տե՛ս case of Bădoiu v. Romania (Application no. 33809/16) judgment, 22 October 2019, կետ 34): ՀՀ Սահամանադրության 27-րդ հոդվածի 3-րդ մասին այնքանով, որքանով նորմը չի նախատեսում իրավունքի սահմանափակման համար ժամկետ և իրավունքի պաշտպանության երաշխիք։ Բացի այդ օրենսդրական փոփոխությունը նախատեսում է իրավունքի սահամանափակման նոր հիմք՝ այն է ՀՀ ազգային անվտանգությունը վտանգելը, որը նախատեսված չէ ՀՀ քրեականա դատավարության օրենսգրքով նույն իրավունքի սահմանափակման դեպքում։ Նախաձեռնված օրենսդրական փոփոխությունները պետք է համապատասխանեցնել իրավական որոշակիության սկզբունքին և ձերբակալված անձանց իրավունքների պաշտպանության միջազգային պահանջներին։ Առաջարկում ենք Օրենքի 5-րդ հոդվածի 6-րդ մասը՝ լրացնել հետևյալ նախադասությամբ․ «ձերբակալված անձի իր գտվելու վայրի մասին տեղեկացնելու իրավունքի իրականացումը կարող է հետաձգվել, երբ առկա է հիմնավոր ենթադրություն, որ այդ իրավունքի անհապաղ իրականացումը կարող է խոչընդոտել հանցագործության կանխմանը կամ խափանմանը կամ հանգեցնել ապացույցների ոչնչացման կամ վնասման վարույթն իրականացնող մարմնի անմիջական վերադասի գրավոր համաձայնությամբ առավելագույնը 12 ժամով»։

Justice Group

04.02.2021

Այլ դիտարկումներ «Կառավարության կառուցվածքի և գործունեության մասին» ՀՀ օրենքում (այսուհետ նաև՝ Օրենք) առկա են Կառավարության գործունեության թափանցիկության, հրապարակայնության և հաշվետվողականության տեսանկյունից խիստ խնդրահարույց դրույթներ, որոնք հարկ ենք համարում ներկայացնել սույն Նախագծի շրջանակներում դրանք վերանայելու նպատակով, թեև նշված խնդիրները անմիջականորեն կապված չեն Նախագծով սահմանված կարգավորումների հետ: 1. Այսպես, Օրենքի 10-րդ հոդվածի 15-րդ մասի համաձայն՝ Կառավարության նիստերը դռնբաց են, բացառությամբ վարչապետի պատճառաբանված որոշմամբ նիստը կամ դրա մի մասը դռնփակ անցկացնելու դեպքերի։ Թեև Օրենքով, որպես ընդհանուր կանոն, սահմանված է Կառավարության նիստերի դռնբացության սկզբունքը, սակայն նիստերը դռնփակ անցկացնելու վերաբերյալ վարչապետի որոշման կայացման համար որևէ չափանիշ նախատեսված չէ: Որոշմանն առաջադրվում է միայն պատճառաբանվածության պահանջ, մինչդեռ որոշման ընդունման հիմքերի մասով որևէ սահմանափակում առկա չէ: Ամենևին չբացառելով ազգային անվտանգության կամ այլ իրավաչափ հիմքերով դռնփակ նիստ անցկացնելու անհրաժեշտությունը՝ գտնում ենք, որ անհրաժեշտ է Օրենքով նախատեսել հստակ չափանիշներ և/կամ հիմքեր, որոնք կսահմանափակեն Կառավարության նիստը կամ դրա մի մասը դռնփակ անցկացնելու որոշում ընդունելու հայեցողական լիազորությունը: Տեղեկատվության ազատության իրավունքին առնչվող միջազգային չափանիշները ընդգրկում են նաև հանրության իրավունքը տեղեկանալու թե ինչ գործունեություն է Կառավարությունն իրականացնում իր անունից, և մասնակցելու որոշումների կայացման գործընթացներին: Այս չափանիշներից է բխում ներպետական օրենսդրությամբ սահմանման ենթակա այն կանխավարկածը, ըստ որի, բոլոր կառավարման մարմինների նիստերը պետք է բաց լինեն հանրության համար, կայացվելիք որոշումների վերաբերյալ տեղեկատվությունը պետք է նախօրոք մատչելի դարձվի, որպեսզի հասարակությունը հնարավորություն ունենա տեղեկացված կերպով ներգրավվելու գործընթացներին ( Սկզբունք 7, Բաց քննարկումներ, https://www.article19.org/wp-content/uploads/2018/12/Opening_up_Russia_RTI_report_10.12.pdf, UN principles on Freedom Information /2000/) : Մինչդեռ նշված կարգավորումը հակասության մեջ է մտնում թե վերոգրյալ սկզբունքի և թե «Բաց կառավարման գործընկերություն» նախաձեռնության շրջանակներում Հայաստանի Հանրապետության ստանձնած պարտավորությունների հետ, որոնք ենթադրում են հանրային կառավարման համակարգի առավելագույն թափանցիկության և հաշվետվողականության ապահովում: 2. Հաջորդ խնդրահարույց դրույթը վերաբերում է Օրենքի 10-րդ հոդվածի 12-րդ մասին, որի համաձայն՝ եթե վարչապետը գտնում է, որ Կառավարության նիստի օրակարգ ընդգրկելու համար առաջարկվող որևէ հարցի քննարկման անհրաժեշտություն չկա, ապա օրակարգի նախագիծը Կառավարության անդամներին ուղարկելիս նշվում է այդ մասին: Տվյալ հարցը Կառավարության նիստում քվեարկվում է առանց քննարկման և զեկուցման, եթե Կառավարության անդամներից որևէ մեկը Կառավարության նիստում դրան չի առարկում: Առարկելու դեպքում հարցը քննարկվում է ընդհանուր կարգով: Կառավարության նիստերի օրակարգերի ուսումնասիրությունը ցույց է տալիս, որ այս գործիքը օգտագործվում է չափազանց հաճախ, միայն վերջին երեք Կառավարության նիստերի (27.01.2021, 21.01.2021, 14.01.2021) օրակարգ ընդգրկված 102 հարցերից 92-ը եղել է չզեկուցվող: Նշված հարցերը փաթեթով առանց քննարկման դրվում են քվեարկության: Թեև մի շարք դեպքերում արդարացված կարող է լինել այս ընթացակարգով հարցերի քվեարկությունը՝ օրակարգում ընդգրկված հարցերի չափազանց տեխնիկական բնույթի և ժամանակի խնայողության նկատառումներով, սակայն օրակարգում ընդգրկված հարցերը չզեկուցվող հարցերի շարքին դասելու համար որևէ չափանիշի սահմանաված չլինելու հանգամանքը խնդրահարույց է այնքանով, որքանով ենթադրում է անսահմանափակ հայեցողության հնարավորություն, ինչով էլ չի համապատասխանում հանրային կառավարման թափանցիկության և հաշվետվողականության պահանջներին: Հետևաբար, գտնում ենք, որ Օրենքի 10-րդ հոդվածի 12-րդ մասում պետք է սահմանվեն Կառավարության նիստի ընթացքում որևէ հարցի քննարկման/զեկուցման/ անհրաժեշտության բացակայությունը գնահատելու համար անհրաժեշտ չափանիշներ: 3. Հաջորդ խնդիրը վերաբերում է Օրենքի 11-րդ հոդվածի 2-րդ մասին, որի համաձայն՝ 2. Եթե վարչապետը գտնում է, որ Կառավարության նիստի օրակարգ որևէ հարցի ընդգրկման անհրաժեշտությունը չկա, ապա տվյալ հարցի վերաբերյալ վարչապետի հանձնարարությամբ կազմակերպվում է գրավոր քվեարկություն: Կառավարության որոշումն ընդունվում է Կառավարության անդամների ձայների մեծամասնությամբ: Կառավարության անդամները կարող են քվեարկել կամ կողմ, կամ դեմ, կամ ներկայացնել առաջարկություն հարցի քննարկումը Կառավարության նիստում իրականացնելու վերաբերյալ: Վարչապետին նման առաջարկություն ներկայացվելու դեպքում սույն մասում նշված Կառավարության որոշումը համարվում է չընդունված, և հարցը քննարկվում է Կառավարության նիստում՝ ընդհանուր կարգով: Հայաստանի Հանրապետության կառավարության աշխատակարգը հաստատելու մասին ՀՀ կառավարության 08.06.2018թ. թիվ 667-Լ որոշման համաձայն՝ գրավոր քվեարկության վերաբերյալ կառավարության անդամներն իրենց դիրքորոշումը ներկայացնում են հանձնարարությամբ նշված ժամկետում, որը, որպես կանոն, չի կարող գերազանցել երեք աշխատանքային օրը՝ կցելով նաև նույն աշխատակարգի ձևով նախատեսված քվեաթերթիկը՝ քվեարկված և ստորագրված: Կառավարության անդամների մեծամասնության կողմից գրավոր քվեարկությանը կողմ քվեարկելու դեպքում և հարցի քննարկումը կառավարության նիստում անցկացնելու վերաբերյալ առաջարկություն չլինելու դեպքում վարչապետի աշխատակազմը խմբագրում է նախագիծը՝ աշխատակարգով նախատեսված ժամկետում, և այն վարչապետի աշխատակազմի ղեկավարի կողմից ներկայացվում է վարչապետին՝ ստորագրման: Գրավոր քվեարկության ներկայացված հարցը հրապարակվում է կառավարության պաշտոնական կայքում՝ վարչապետի աշխատակազմի կողմից քվեարկության դրվելուց հետո մեկ աշխատանքային օրվա ընթացքում: Գտնում ենք, որ Օրենքի 11-րդ հոդվածի 2-րդ մասով սահմանված դրույթը չի համապատասխանում Կառավարության գործունեության հրապարականության, հաշվետվողականության, ինչպես նաև գործունեության կազմակերպման առանցքային սկզբունքներին, այն չի բխում նաև «Բաց կառավարման գործընկերություն» նախաձեռնության շրջանակներում Հայաստանի Հանրապետության ստանձնած՝ քաղաքացիների համար ավելի թափանցիկ և հաշվետվողական դառնալու հանձնառությունից: Այսպես, «Կառավարության կառուցվածքի և գործունեության մասին» ՀՀ օրենքի 10-րդ հոդվածի համաձայն՝ Կառավարությունն իր գործունեությունն իրականացնում է կոլեգիալ, նիստերի միջոցով: Մինչդեռ, սույն դեպքում հիմնվելով բացառապես Կառավարության նիստի օրակարգ որևէ հարցի ընդգրկման անհրաժեշտության կարիքի՝ որևէ չափանիշով չպայմանավորված գնահատման հիման վրա, Օրենքի 11-րդ հոդվածի 2-րդ մասը հնարավորություն է տալիս ցանկացած հարցի վերաբերյալ (բացառությամբ ռազմական կամ արտակարգ դրության ժամանակահատվածում ընդունվող որոշումների) որոշում կայացնել առանց հարցը/նախագիծը Կառավարության նիստի օրակարգ ընդգրկելու, կառավարության նիստից դուրս՝ գրավոր էլեկտրոնային քվեարկության միջոցով: Նշված իրավակարգավորման շրջանակներում խնդրահարույց է դառնում նաև գրավոր քվեարկության ներկայացված հարցի/նախագծի հրապարակման ժամկետը, հաշվի առնելով այն, որ հարցը կառավարության պաշտոնական կայքում հրապարակվում է վարչապետի աշխատակազմի կողմից քվեարկության դրվելուց հետո մեկ աշխատանքային օրվա ընթացքում, այսինքն նշված ժամկետում հարցի վերաբերյալ արդեն իսկ կարող է որոշում կայացված լինել (նախնական հրապարակման կարգի բացակայություն):